Crítica a la Interrupción de la prescripción tributaria plasmada en el artículo 54 del CNPT

1. Planteamiento del problema

El artículo 54 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT) ha suscitado numerosos debates y críticas en el ámbito del derecho tributario, en particular debido a su impacto sobre el principio de seguridad jurídica de los contribuyentes en sus relaciones con la administración tributaria. La norma referida establece literalmente:

"Interrupción especial del término de prescripción. En los casos de interposición de recursos contra resoluciones de la Administración Tributaria se interrumpe la prescripción y el nuevo término se computa desde el 1º de enero siguiente al año calendario en que la respectiva resolución quede firme."

La norma plantea un importante desafío en este ámbito, ya que permite que el plazo de prescripción de las obligaciones tributarias se interrumpa indefinidamente mientras se resuelven los recursos administrativos interpuestos por los contribuyentes. La redacción de la norma no establece un límite temporal claro para la resolución de estos recursos, lo que genera incertidumbre y prolonga la situación de inseguridad jurídica para los contribuyentes.

La claridad en el Derecho es esencial, pero no debe restringirse solo a la redacción de las leyes. La seguridad jurídica, como principio constitucional, debe abarcar todas las facetas del Derecho, incluyendo su ejecución. En el ámbito tributario, donde la normativa es especialmente dinámica, es necesario que las leyes se actualicen periódicamente. Un ejemplo de esto es el tratamiento de la interrupción de la prescripción, donde la falta de precisión en la normativa deja al contribuyente en una situación de incertidumbre, sin claridad sobre sus derechos y obligaciones. Esta falta de previsibilidad perjudica al contribuyente, quien se enfrenta a un entorno legal inestable y difícil de navegar.

2. Crítica al tratamiento dado por la norma sobre la interrupción de la prescripción

El principal problema del artículo 54 del CNPT radica en su capacidad para extender indefinidamente el plazo de prescripción de las obligaciones tributarias. Esta extensión indefinida resulta de la falta de un límite temporal para la resolución de los recursos administrativos. En la práctica, esto significa que la Administración puede tomarse un tiempo excesivo para resolver los recursos, sin riesgo de que las obligaciones tributarias prescriban.

Desde una perspectiva crítica, esta situación es cuestionable y contraria a los principios fundamentales del derecho tributario, como el principio de seguridad jurídica. Los contribuyentes tienen derecho a conocer, en un plazo razonable, el estado de sus obligaciones fiscales. La incertidumbre prolongada puede afectar negativamente sus decisiones económicas y financieras, ya que deben considerar la posibilidad de una eventual exigencia de pago por parte de la Administración.

Además, la norma en su forma actual desincentiva a la Administración Tributaria a actuar con celeridad y eficiencia. Al no existir una consecuencia negativa por la demora en la resolución de los recursos, la Administración puede permitirse largos períodos de inactividad, lo que resulta en una carga adicional para los contribuyentes.

3. Posición de la Sala Constitucional sobre los vicios imputados a la norma

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución N.º 2008-13850, abordó el tema de la inconstitucionalidad planteada en contra del artículo 54 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT). Sus argumentos se centraron en la interpretación de los principios constitucionales y en la función de la norma dentro del sistema tributario costarricense.

Uno de los principales aspectos abordados por dicha Sala fue que el artículo 54 del CNPT no violaba el principio de seguridad jurídica. Según dicho órgano, "los inconvenientes que exponen no se derivan necesariamente de la norma impugnada, sino de la ineficiencia de la administración". En otros términos, la inseguridad jurídica no proviene de la norma en sí, sino de la aplicación ineficiente por parte de la Administración Tributaria. Por lo tanto, el problema no es normativo, sino de aplicación. Sin embargo, han pasado ya 16 años desde esa resolución, y los efectos de mala conceptualización de la norma sobreviven. No pongo en duda que este tipo de argumentaciones “forzadas”, más obedecen a un criterio de naturaleza política, que, a uno de orden jurídico, lo cual termina socavando los valores superiores plasmados en nuestra Carta Fundamental.

La Sala también abordó el principio de igualdad, afirmando que el artículo 54 no discriminaba entre contribuyentes. En su voto, la Sala señaló que "no es cierto que crea una nueva categoría en función de características personales, sino en función de circunstancias". Por ello, la Sala concluyó que no hay una violación al principio de igualdad.

Desequilibrios en las sentencias de la Sala Constitucional en función del principio de “razón de estado”, defraudan el objetivo primario que ha de salvaguardar la justicia constitucional. El principio de razón de Estado se refiere a la idea de que el bienestar y la seguridad del Estado justifican la adopción de medidas excepcionales, incluso si estas contravienen principios legales o éticos. Se basa en la premisa de que el Estado tiene la obligación de garantizar su propia supervivencia y estabilidad, y en situaciones extraordinarias puede priorizar estos objetivos por encima de otros valores o normas que, en condiciones normales, serían inviolables (https://es.wikipedia.org/wiki/Raz%C3%B3n_de_Estado).

En cuanto al principio de proporcionalidad, esa misma Sala indicó que la norma no es desproporcionada. En efecto, afirmó que "la eventual lesión proviene de la inercia de la Administración, pero ésta no es atribuible a la norma". La prescripción es un mecanismo de extinción de obligaciones y no un derecho personal del deudor, por lo que no se está limitando un derecho fundamental de manera desproporcionada. En mi criterio, el argumento es insostenible. El artículo 54 de repetida cita otorga una ventaja excesiva al poder tributario al permitir que la Administración extienda indefinidamente el plazo para resolver recursos administrativos, interrumpiendo la prescripción sin justificación suficiente. Esta situación genera incertidumbre constante para los contribuyentes, afectando el principio de seguridad jurídica y creando un desequilibrio entre el Estado y los individuos. La función principal de la prescripción se orienta a evitar la indefinición perpetua de obligaciones fiscales. Se requiere una reforma que imponga límites temporales claros, asegurando un balance justo entre la potestad recaudatoria del Estado y los derechos de los contribuyentes.

En otra resolución de fecha más reciente (N.º 05565-2022) ese mismo órgano de control de constitucionalidad dispuso rechazar la acción al considerar que la norma no infringía principios constitucionales. En primer lugar, argumentó que no existe un derecho fundamental a la prescripción, y el legislador tiene libertad para establecer plazos y causas de interrupción. La Sala sostuvo que los problemas señalados por los demandantes derivan de la ineficiencia administrativa, no de la misma norma. Y reiterando su posición subrayó que, en cuanto al principio de igualdad, la norma impugnada no discrimina entre contribuyentes, ya que las diferencias se basan en etapas del procedimiento, no en características personales. Respecto a la proporcionalidad, estableció que la norma no impone una limitación desproporcionada, ya que la prescripción es un mecanismo de extinción de obligaciones, no un derecho del deudor. Finalmente, aunque la norma podría parecer desincentivar la eficiencia administrativa, la responsabilidad de promoverla recae en el legislador.

4.- Posición de la Sala Primera sobre este artículo, así como a los efectos interruptores del acto declarado nulo

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha mantenido una interpretación que refuerza los efectos interruptores del artículo 54 del CNPT, incluso en casos donde los actos administrativos han sido declarados nulos. Esta posición ha sido objeto de críticas, ya que se considera que viola el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica. Al respecto puede consultarse mi artículo publicado en este mismo foro: https://www.larepublica.net/noticia/interpretacion-juridica-erronea-cuando-el-solo-conocimiento-de-la-gestion-cobratoria-interrumpe-la-prescripcion).

En su interpretación, la Sala Primera ha sostenido que los efectos interruptores de la prescripción se mantienen incluso si el acto administrativo es nulo. Esto significa que, aunque un acto sea declarado nulo, la interrupción de la prescripción sigue vigente, prolongando aún más la incertidumbre para los contribuyentes. Esta interpretación ha sido vista como una extensión indebida de los efectos del artículo 54, más allá de lo que razonablemente debería permitirse.

Así, en la sentencia 836-F-S1-2018, la Sala reafirmó su postura de que los actos administrativos, incluso cuando se declaran nulos después, interrumpen la prescripción. Posición que en todo caso contraviene lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone que la declaración de nulidad absoluta de un acto administrativo tiene efectos puramente declarativos y retroactivos a la fecha del acto. Esto significa que, al ser declarado nulo, el acto se considera como si nunca hubiera existido desde el momento de su emisión, por lo que resulta en un contrasentido jurídico asignarle efectos interruptores en tales casos.

Desde una perspectiva crítica, esta interpretación plantea desafíos significativos para la seguridad jurídica de los contribuyentes. La posibilidad de que actos nulos interrumpan la prescripción extiende la incertidumbre sobre las obligaciones tributarias, lo que podría considerarse desproporcionado para garantizar la recaudación fiscal. Sin embargo, la Sala argumenta que esta medida es necesaria para permitir que la Administración Tributaria cumpla eficazmente su función fiscalizadora.

4. Conclusiones

El artículo 54 del CNPT permite la interrupción indefinida de la prescripción tributaria, lo que genera incertidumbre y afecta la seguridad jurídica de los contribuyentes. La Sala Constitucional atribuye el problema a la ineficiencia administrativa, mientras que la Sala Primera sostiene que los efectos interruptores de la prescripción se aplican incluso a actos administrativos absolutamente nulos, contraviniendo el artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública, que establece que la nulidad absoluta de un acto tiene efectos retroactivos, haciéndolo inexistente desde su emisión. Es claro que estos excesos en la interpretación de la norma permiten tanto a la Sala Constitucional, como a la Sala Primera echar mano al principio de "razón de estado", priorizando intereses estatales sobre los derechos de los contribuyentes, lo que desincentiva la eficiencia administrativa y crea un desequilibrio en la relación Estado-contribuyente. Por ello, es urgente una reforma que establezca límites temporales claros y evitar la construcción de argumentaciones desnortadas, garantizando un equilibrio justo entre la potestad recaudatoria de aquel y los derechos del obligado tributario.