La paradoja del servicio al costo: el canon regresivo

Uno de los principios más importantes de la regulación económica en Costa Rica es el denominado servicio al costo. Bajo este enfoque, las tarifas de los servicios públicos deben reflejar los costos necesarios y eficientes para prestar el servicio, garantizando simultáneamente la sostenibilidad del operador y la protección de los usuarios.

En el transporte público, la tarifa se determina a partir de una estructura de costos reconocidos por el regulador: combustible, salarios, mantenimiento, depreciación, inversión, cargas sociales, gastos administrativos, cánones regulatorios y una rentabilidad razonable. La lógica es sencilla: el usuario debe pagar una tarifa suficiente para cubrir el costo de prestar el servicio, pero sin permitir ganancias excesivas ni trasladar ineficiencias injustificadas.

Sin embargo, el Proyecto de Cánones 2027 de ARESEP, Informe IN-0008-DF-2026, expediente público OT-001-2026, revela una paradoja que merece discusión nacional. ARESEP proyecta para 2027 egresos por ₡20.263 millones. Asimismo, el 93,52% del financiamiento institucional proviene de los sectores regulados vía cánones. Dentro de esa distribución, transporte aportaría ₡6.988 millones, equivalente al 34,49% del total de ingresos estimados. Hasta ahí, podría decirse que se trata del costo normal de regular. Pero el mismo documento incorpora un elemento especialmente sensible: indemnizaciones judiciales derivadas de procesos contra la institución.

Según el proyecto, la estimación total de indemnizaciones que ARESEP tiene con regulados asciende a ₡46.353 millones, una cifra que supera más de dos presupuestos institucionales completos de ARESEP. De ese monto, ₡30.885 millones corresponden a transporte, o sea 65%, porcentaje que la propia institución reconoce que presupuestar toda esa suma en un solo período sería financieramente inviable

Para 2027 entonces, ARESEP no incorpora la totalidad de esas indemnizaciones, sino apenas una previsión de ₡1.182 millones para indemnizaciones. De ese monto, ₡1.030 millones corresponden al sector transporte, destinando la mayor parte a atender parcialmente la obligación judicial que tiene esa institución con Transportes Unidos Alajuelenses S.A. expediente 14-009518-1027-CA

Ahora, quisiera aclarar. El problema no es si esta u otras empresas tenían o no razón al acudir a los tribunales a pelear sus derechos. Si los jueces reconocieron un perjuicio, corresponde respetar esas decisiones, este es un país de derecho. El verdadero debate es otro: el mecanismo mediante el cual se financian las consecuencias de esos fallos.

Aquí nace la paradoja del servicio al costo.

Si el regulador comete errores, pierde procesos judiciales y luego debe indemnizar, ¿de dónde salen esos recursos? Si no salen de una fuente externa, ni de un fondo separado de responsabilidad institucional, salen entonces del mismo sistema regulado, mediante cánones que pagan las empresas y que, dependiendo del caso, pueden trasladarse a la tarifa (lo paga el usuario) ó ser absorbidos por los operadores.

Veamos esto con cuidado y detalle.

Cuando una empresa cumple con todos los requisitos regulatorios y logra que sus costos sean reconocidos mediante ajuste extraordinario de tarifa, el incremento del canon puede terminar en la tarifa, que al final la termina pagando el usuario, ¡sí, usted, cada vez que se sube a un autobús de ruta, termina pagando una parte de este costo!, pero cuando una empresa no logra trasladarlo —por rezagos financieros, requisitos pendientes o fragilidad financiera— ese costo queda atrapado dentro de la empresa, transformándose en un costo financiero adicional que ahora el operador tiene con el regulador, pero donde ese costo no tiene relación directa con la ruta que opera, afectando su sostenibilidad económica y comprometiendo su capacidad de invertir y prestar un mejor servicio.

En ambos escenarios, el sistema pierde, debido a que el error regulatorio lo termina pagando alguien que no lo provocó: el pasajero, el operador o ambos. Es decir, ese error regulatorio no desaparece, pero si cambia el bolsillo que lo paga.

Un sistema basado en servicio al costo no debería mezclar los costos ordinarios de regular con las consecuencias económicas de errores regulatorios históricos. Hacerlo genera subsidios cruzados, distorsiona la tarifa, castiga a usuarios y operadores que no tienen ninguna participación en esos litigios judiciales y convierte la responsabilidad institucional en un costo más del servicio público, y esto distorsiona todo el sistema de transporte público. Cuando los errores regulatorios de ayer se financian con los cánones de hoy, el canon deja de ser un instrumento de regulación para convertirse en un instrumento de redistribución. Y, cuando esa redistribución ocurre entre actores que no participaron en la controversia original, estamos frente a un canon regresivo, justamente porque los usuarios del transporte público son, en su mayoría, hogares de menores ingresos respecto de la población en general. Así lo confirma el BID (2018) con datos de Costa Rica: el gasto en transporte privado crece fuertemente conforme aumenta el ingreso del hogar, mientras que el peso relativo del transporte público es mayor entre los hogares de menores ingresos. Cualquier carga que se traslade a la tarifa, entonces, termina cayendo proporcionalmente más sobre quienes menos tienen.

La regulación existe para corregir las fallas de mercado, no para crear nuevas.

Seamos sinceros, Costa Rica necesita un sistema de transporte público moderno, integrado y ágil, pero debemos ver primero nuestra realidad y corregir estas distorsiones, para después dar espacio a la modernización. Se necesita una reforma estructural que separe el financiamiento ordinario de la regulación de las contingencias judiciales derivadas de errores regulatorios. Debe existir un mecanismo distinto, transparente y jurídicamente sólido para atender esas obligaciones, sin cargarlas automáticamente al canon del sistema. Hay varias ideas aquí desde cargarlo al presupuesto nacional o financiarlo mediante un seguro de responsabilidad civil institucional.

La paradoja es evidente: el servicio al costo fue diseñado para garantizar que cada usuario pague el costo del servicio que recibe. Sin embargo, cuando dentro de ese costo se incorporan las consecuencias económicas de errores regulatorios históricos, el principio deja de asignar costos y comienza a redistribuirlos de forma regresiva. En ese momento, el servicio al costo deja de ser servicio al costo y la regulación deja de cumplir el propósito para el que fue creada. Porque cuando los errores regulatorios se convierten en un costo del servicio, el regulador deja de corregir las fallas del mercado y comienza, sin proponérselo, a producirlas.

MBA Bernal Rodríguez

Presidente

CANABUS