El canon que la Contraloría volvió a improbar

La SUTEL acumula dos rechazos consecutivos de su principal fuente de financiamiento y más de una década de señalamientos por no conocer el costo de lo que hace.

La Contraloría General de la República volvió a decirle no a la SUTEL. Mediante el oficio DFOE-CIU-0306, del 31 de julio de 2026, el órgano contralor improbó el proyecto de canon de regulación que la Superintendencia de Telecomunicaciones pretendía cobrar a los operadores del país en 2027: pidió ¢7.963 millones y le autorizaron un máximo de ¢4.853 millones. La diferencia, ¢3.110 millones, no es un redondeo. Es un sesenta y cuatro por ciento adicional que el regulador quería extraer del sector sin poder explicar, con rigor técnico, para qué lo necesitaba.

Conviene recordar qué es el canon de regulación. No es un impuesto general ni una renta discrecional: es el precio de un servicio. El artículo 62 de la Ley General de Telecomunicaciones obliga a cada operador y proveedor a financiar al regulador, y el artículo 82 de la Ley de la ARESEP ordena que ese financiamiento responda al principio de servicio al costo. Dicho en sencillo: la SUTEL solo puede cobrar lo que cuesta regular bien, ni un colón más. Y para saber cuánto cuesta regular, hay que costear las actividades una por una, con un modelo público, auditable y replicable. Ahí, precisamente, está el problema.

La Contraloría encontró que la SUTEL construyó su propuesta al revés. En lugar de identificar las actividades regulatorias de 2027 y calcular su costo, partió de techos presupuestarios históricos de sus programas y unidades internas, y repartió la cifra mediante prorrateos porcentuales en hojas de cálculo. Peor aún: el monto total del canon se definió bajo el llamado escenario 4, es decir, por decisión del propio Consejo de la SUTEL en sesiones de trabajo. Primero la cifra, después la justificación. El órgano contralor fue explícito al señalar que ese proceder invierte la lógica de un sistema de costeo por actividades y hace imposible verificar la relación entre el monto pedido y las tareas a ejecutar. De los proyectos nuevos incluidos en la propuesta, por ¢910 millones, tampoco se logró evidenciar en su mayoría la vinculación con actividades de regulación.

Lo verdaderamente grave no es el episodio, sino la reincidencia. Este es el segundo año consecutivo en que la Contraloría imprueba el canon de la SUTEL: ya lo había hecho en julio de 2025 para el período 2026. Un mes antes de aquella improbación, una auditoría del mismo órgano había concluido algo demoledor para cualquier regulador económico: la SUTEL desconoce el costo real de las actividades que regula y presenta debilidades de control sobre la ejecución de los recursos del canon. En diciembre de 2025 su presupuesto institucional apenas obtuvo una aprobación parcial. Y si se mira más atrás, la historia se repite con una constancia notable: en 2021 la Contraloría rechazó el canon de 2022, cuando la SUTEL pidió ¢8.863 millones y excedió en más de ¢2.000 millones el límite derivado de los lineamientos de su propio Consejo; en 2018 improbó el canon de 2019 por inconsistencias en los cálculos; y en 2015 una auditoría detectó una sobreestimación de costos del 45,9% en los proyectos ejecutados entre 2012 y 2014, junto con la ausencia de toda metodología de costeo. Han pasado once años desde aquel primer diagnóstico y la Contraloría sigue describiendo el sistema de costos de la SUTEL con la misma palabra: incipiente.

Las consecuencias de esta gestión no son abstractas. Cada colón sobreestimado en el canon es un colón que sale del sector de telecomunicaciones, se inmoviliza en superávits del regulador y deja de invertirse en redes, cobertura y calidad de servicio. La industria ha documentado superávits acumulados por miles de millones de colones, producto de la combinación de cobros holgados y ejecución deficiente. Y hay un daño menos visible pero más profundo: la erosión de la autoridad moral del regulador. La SUTEL exige a los operadores contabilidades separadas, modelos de costos y justificación técnica de cada tarifa; difícilmente puede pedir lo que no practica. Un regulador que no conoce sus propios costos queda en una posición incómoda para discutir los costos ajenos.

Detrás del problema contable hay, sin embargo, una pregunta que casi nadie formula: ¿en qué se gasta la SUTEL lo que cobra? Y la respuesta revela una contradicción de fondo en la regulación vigente. Una porción nada despreciable de los recursos del canon financia actividades cuyo aporte al mercado es, siendo generosos, discutible: revisar si las páginas web de los operadores están bien o mal diseñadas, o homologar contratos de adhesión en trámites que duran, en promedio, más de seis meses, retrasando la salida de nuevas ofertas comerciales. Ese es el retrato de un regulador atrapado entre dos mandatos que no ha sabido jerarquizar: fiscalizar una presunta calidad de servicio en sus expresiones más formales, o promover la competencia efectiva, que es el objetivo central que le fijó la ley. Al escoger lo primero, el regulador pierde consistencia y, con ella, legitimación. A esto se agrega una pesada carga de información impuesta a las empresas, con indicadores y reportes cuyo destino final han sido números y encuestas, no decisiones regulatorias.

Mientras tanto, la herramienta más poderosa que la ley puso en manos de la SUTEL sigue sin estrenarse. El artículo 51 de la Ley General de Telecomunicaciones exime a los proveedores de servicios de información de las obligaciones regulatorias ordinarias, pero faculta expresamente a la Superintendencia para imponérselas cuando lo requiera la corrección de una práctica monopólica, la promoción de la competencia o la protección de los usuarios. Es la puerta de entrada para analizar e intervenir, con criterios de competencia, el mercado de los servicios de valor agregado, que en nuestro tiempo son las plataformas OTT: los servicios que hoy disputan a los operadores la voz, la mensajería y los contenidos sin aportar un colón al régimen sectorial. En dieciocho años de vigencia de la ley, esa potestad no se ha ejercido una sola vez. Tenemos, entonces, un regulador que examina con lupa a quienes están dentro del perímetro regulatorio y que no ha dedicado un solo procedimiento a los agentes que más han transformado el mercado. Sobrerregulación para unos, invisibilidad para otros: difícil imaginar una asignación de recursos más alejada del interés público.

La regla que ahora se aplica es la prevista para estos casos: regirá el último gasto efectivamente ejecutado en regulación, el de 2025, ajustado por la inflación esperada. Es una solución razonable que protege la continuidad del servicio regulatorio sin premiar la improvisación. Pero no debería normalizarse. Que el financiamiento del regulador de telecomunicaciones de Costa Rica se defina, dos años seguidos, por una regla supletoria y no por un ejercicio serio de planificación, habla de un problema institucional que el país no puede seguir postergando.

La salida tiene dos pisos. El primero lo trazó la propia Contraloría: un sistema de costeo basado en actividades que refleje fielmente el flujo real de costos de la organización, sin asignaciones promediadas ni prorrateos simples, y una rendición de cuentas que vaya más allá de la liquidación contable. El segundo es más profundo y le corresponde al regulador asumirlo: redefinir qué actividades merecen existir. Una regulación enfocada en la competencia, de carácter ex post, que intervenga cuando haya una falla de mercado o una práctica anticompetitiva acreditada, siempre será más barata, más justificable y más legítima que una que investiga si una página web está bien o mal diseñada. Las disposiciones giradas por el órgano contralor vencen en los próximos meses. El sector, que paga la factura, y los usuarios, que la pagan al final de la cadena, tienen derecho a esperar que esta vez la SUTEL haga las dos tareas: costear bien lo que hace y, sobre todo, hacer lo que vale la pena costear. Regular al costo no es una cortesía con los operadores: es el fundamento de legitimidad de todo el modelo.