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Como se señaló en las columnas anteriores, en la mayoría de los países ambiental y energéticamente exitosos (que son también económica y socialmente exitosos), los ministerios de energía suelen estar separados de los ministerios de ambiente, principalmente para gestionar eficazmente los objetivos de crecimiento económico, seguridad energética, asequibilidad (costos bajos y amplio acceso) y la conservación y la protección del ambiente.
De acuerdo con la evidencia internacional, los países que tienen ambos ministerios separados, que son la gran mayoría en el mundo, lo hacen porque los resultados que se obtienen en estos dos importantes sectores son superiores que si los tuvieran juntos en un solo ministerio.
Parte de las razones que se indican para separar estos ministerios es que si se fusionan en un solo ministerio el sector más fuerte puede “subordinar” al otro más débil dentro del mismo ministerio, lo que debilita la rectoría estratégica y reduce las capacidades y los resultados del sector “subordinado”.
La separación en dos ministerios se da en el mundo por el gran riesgo que existe de que el sector más fuerte (ambiente o energía) “acapare” o “eclipse” al otro, por acción e inacción, cuando se combinan en un solo ministerio.
Este fenómeno se caracteriza a menudo por la priorización de la misión y los objetivos del sector más fuerte sobre el más débil.
Los ministerios de ambiente y de energía tienen misiones y objetivos fundamentales diferentes y muy importantes ambos para el país. Los ministerios de energía tienen el mandato de garantizar un suministro de energía que sea confiable, asequible (costos bajos y amplio acceso), que cumpla con la normativa ambiental vigente, y apoye el desarrollo económico y social, mientras que los ministerios de ambiente tienen el mandato de asegurar el cumplimiento y la mejora continua de la normativa ambiental, la conservación y protección del ambiente y la reducción de la contaminación.
A menudo, cuando se fusionan dos ministerios de este tipo en uno solo, la cultura de uno de ellos predomina sobre el otro. Cuando una cultura organizacional predomina sobre la otra en una fusión de competencias ministeriales, se genera un desequilibrio que debilita el desempeño del ministerio “subordinado” o “eclipsado”.
La “cultura dominante”, a menudo impuesta por factores de estatus, historia, creencias, dogmas e ideologías, margina la cultura y las prácticas del otro ministerio, debilitando la eficacia de sus políticas y acciones (particularmente a nivel estratégico), lo que erosiona los resultados del ministerio afectado.
Los ministerios de energía separados en los países exitosos actúan estratégicamente como orquestadores o arquitectos centrales de los sistemas energéticos nacionales, equilibrando y balanceando, entre otras cosas, el “Trilema o Triángulo Energético” de seguridad energética, sostenibilidad y asequibilidad (costos bajos y amplio acceso).
Al sector energía no solamente se le considera en estos países como un sector productivo (que es lo que en la realidad es) al igual que otros sectores (como agricultura, industria y comercio), sino que adicionalmente se le considera una importante industria estratégica vital para el desarrollo económico y social, ya que su producción (energía) es un insumo transcendental para todos los demás sectores productivos y sociales.
En Costa Rica, ambos sectores de ambiente y energía fueron fusionados en un solo ministerio.
1. Resumen de las dos columnas anteriores que están relacionadas con esta columna sobre las razones que han inducido a los países exitosos a tener separados estos dos sectores claves para un país
Antes de analizar el caso de Costa Rica, conviene revisar algunas de las consideraciones señaladas en las dos columnas pasadas.
En la columna titulada “Principales razones por las que los Ministerios de Ambiente y Energía están separados en los países energética y ambientalmente exitosos” se indicó lo siguiente, entre muchas otras cosas:
- En los países exitosos (en términos de alto desempeño ambiental y energético y altos niveles de desarrollo económico y social), la separación del Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Energía es una decisión institucional deliberada que busca gestionar de manera óptima las actividades diferentes inherentes del desarrollo de los recursos naturales y la protección del ambiente.
- Esta estructura ministerial separada les permite a estos países equilibrar y balancear mejor los objetivos energéticos y ambientales del país y lograr mejores resultados.
En la columna titulada “Roles claves de los Ministerios de Energía en los países ambiental y energéticamente exitosos que potencian el desarrollo económico y social” se indicó lo siguiente, entre muchas otras cosas:
- Los Ministerios de Energía, como principal autoridad gubernamental en materia de energía, son los encargados de formular e implementar políticas y desarrollar al más alto nivel estratégico a través de múltiples instrumentos y con mucho liderazgo la oferta y la demanda de energía para impulsar el crecimiento económico y el progreso social.
- Impulsan el crecimiento económico y el progreso social mediante la formulación de políticas y otros instrumentos que garantizan una energía confiable, asequible en costos y accesibilidad y sostenible.
- Implementan políticas energéticas eficaces con un enfoque estratégico de desarrollo y transición energética a través de su rectoría y liderazgo, basado en el “Trilema Energético”, utilizando los recursos energéticos tradicionales que tiene el país (en lugar de importados) mientras que al mismo tiempo amplían la producción de energías renovables y otras limpias para aumentar continuamente su participación en la matriz energética.
Dentro de este contexto de separación, los ministerios de ambiente cuentan con una combinación de instrumentos legales y técnicos que les permiten actuar sobre todos los sectores de la economía (industria, agricultura, comercio, energía, etc.) y ejercer plenamente sus potestades de dirección, regulación, control y gestión ambiental.
2. Breve historia de la evolución del Ministerio de Energía en Costa Rica
2.1 El Ministerio de Energía como parte del sector productivo (que es la figura más común en el mundo)
- Antes de 1980. En esta época, el tema de la energía no estaba asignado a ningún ministerio, pero se le consideraba como parte del sector productivo, ya que la producción de energía para su uso por parte de la sociedad, a partir de las “materias primas energéticas” (llamadas energía primarias, como el sol, el viento, las fuerzas del agua, el petróleo, el gas natural, etc.) se realiza a través de procesos industriales.
La tramitología, los permisos y la fijación de los precios de los derivados de petróleo estaba asignada al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) (que también fijaba los precios de los combustibles derivados de petróleo) y el tema eléctrico lo manejaba básicamente el ICE donde el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) realizaba la fijación de tarifas eléctricas, el cual evolucionó luego hacia la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).
- 1980. La figura ministerial enfocada en la energía apareció formalmente en el país a inicios de los años 80 y el sector energía continuó siendo parte del sector productivo.
En 1979, la revolución Irán provocó una severa crisis energética mundial al reducir drásticamente la producción y la exportación de petróleo de Irán, lo que duplicó los precios del petróleo y desencadenó una escasez global y una gran escalada de los precios.
En 1980, como parte de las medidas para buscar soluciones a la crisis energética (y económica) del país en ese momento por el alza abrupta y excesiva de los precios internacionales del petróleo, se nombró, mediante decreto ejecutivo, a un ministro sin cartera de Energía y Minas (MEM) para llevar a cabo la planificación y la gestión de los temas energéticos en el contexto de la crisis económica de ese período.
En 1982, se dio por ley el nacimiento del Ministerio de Energía mediante la promulgación de la Ley Nº 6812 que creó el Ministerio de Industria, Energía y Minas (MIEM) y el sector energía continuó siendo parte del sector productivo.
La energía se agrupó con la actividad industrial y minera que son ambos sectores productivos también.
2.2 El Ministerio de Energía como parte del sector ambiente (que es una figura poco común en el mundo)
En el período 1988-1995 se dio la evolución del Ministerio de Energía hacia un modelo institucional que cambió fuertemente el modelo anterior que tenía el país, donde el sector energía estaba integrado a nivel ministerial como parte del sector productivo, para integrarlo al modelo de conservación del ambiente:
- En 1987, el MIEM fue transformado en el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM). Su creación se formalizó mediante la Ley de Presupuesto Ordinario para el año fiscal 1988 (Ley N° 7089).
El MIRENEM asumió las políticas, el control de los recursos naturales y ambiente a nivel gubernamental y se le incorporaron muchas competencias nuevas, incluyendo aquellas relacionadas con los temas de bosques, flora, fauna silvestre, áreas silvestres protegidas y meteorología.
El Ministerio de Energía al MIRENEM y el Ministerio de Industria fue traslado al Ministerio de Economía y Comercio.
- En 1990, mediante la Ley Nº 7152, el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) fue transformado en el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).
- En 1995, con la aprobación de la Ley Orgánica del Ambiente (Nº 7554), el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) amplio fuertemente sus competencias y su rectoría en materia ambiental.
En esta reforma legal el Ministerio de Ambiente fue fortalecido significativamente, se le asignaron al ministerio nuevas competencias en el área ambiental y se crearon nuevas instituciones bajo la estructura del MINAE, como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), el Consejo Nacional Ambiental, el Contralor Ambiental, el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) y los Consejos Regionales Ambientales.
- El fortalecimiento continuó luego con la creación de la Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA) en el seno del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE)
El MINAE ha tenido así un fortalecimiento importante en recursos y en normativa jurídica y técnica que ha mejorado significativamente su rectoría y sus acciones para proteger, conservar y mejorar el ambiente, lo cual ha sido muy bueno para el ambiente, pero lo mismo no ocurrió ni ha ocurrido con respecto a su rectoría y acciones en el sector energía.
El importante fortalecimiento a través del tiempo del Ministerio de Ambiente, junto con sus nuevas herramientas normativas e instrumentos legales y técnicos, le ha permitido actuar plenamente con autoridad y como autoridad rectora en materia ambiental.
La energía dentro del MINAE no ha tenido el mismo fortalecimiento, razón por la cual era esperable que iba a ser un Ministerio de Energía débil desde el inicio de la creación del MINAE.
La realidad muestra que, por los motivos señalados en las dos columnas anteriores, el Ministerio de Energía, desde que pasó a formar parte del MINAE, no ha realizado de manera determinante y eficaz los roles estratégicos que realizan los Ministerios de Energía en los países ambiental y energéticamente exitosos.
3. Principales debilidades estratégicas en el área de energía del MINAE
La información disponible sobre las debilidades estratégicas históricas del área de energía del MINAE muestra, en gran medida son consecuencia de las debilidades estructurales generadas por la fusión de ambos sectores a nivel ministerial que se dio hace años, que la dirección y el control estratégico del sector energía son muy débiles, donde el Ministerio de Ambiente es el ente fuerte y dominante en la estructura del MINAE y el Ministerio de Energía es el ente débil.
Entre otras informaciones, la Contraloría General de la República ha señalado lo siguiente sobre este tema:
- Débil Control de Rectoría. Se detectó una débil rectoría y un control insuficiente sobre los proyectos e inversiones, lo que compromete la planificación del sector energía.
- Fallas en Infraestructura. Se alertó sobre debilidades en los sistemas de almacenamiento y abastecimiento de energía eléctrica y combustibles importados derivados de petróleo.
- Atrasos y Costos. Se señaló que existen atrasos en proyectos del sector energético y aumentos significativos en los costos.
- Riesgo de Abastecimiento. Se indicó situaciones que podrían llevar a posibles racionamientos y aumentos en los precios de la energía.
- Impacto en Costos. Se han dado aumentos significativos en los costos operativos del sector energía.
Entre otras debilidades históricas que se han mencionado en otras informaciones se encuentran las siguientes:
- Gestión débil en el direccionamiento estratégico y coordinación del subsector energético.
- Políticas públicas del sector y planes nacionales de energía que no logran los resultados enunciados.
- Falta de capacidades para coordinar a los actores del sector energía y dar seguimiento efectivo a las políticas públicas que afecta el desempeño de la estructura energética.
- Falta de seguimiento eficaz de las políticas públicas nacionales en el sector energía.
- Limitada gestión estratégica que no ha logrado la adecuación y la modernización a las nuevas y crecientes necesidades del país de los subsectores combustibles y eléctrico.
Estas debilidades estratégicas de la rectoría en el área de la energía han tenido diversas consecuencias a través de los años desde la fusión de ambos ministerios, como las que señaló el Informe del Estado de la Nación 2020, las cuales ya existían en ese momento desde hace tiempo, pero que, con el pasar de los años, se han acentuado:
- “La energía, elemento clave para el desarrollo, mantenía en 2019 la tendencia de largo plazo de creciente dependencia de los combustibles fósiles”.
- “En 2019 se utilizó, en el consumo de energía secundaria del país, la proporción más alta de hidrocarburos de los últimos quince años”.
- “… se registra un incremento en el uso de combustibles fósiles”.
- “En materia de energía, … se registra un efecto acumulado de patrones poco sostenibles”.
En otras cosas, la persistencia y aumento en el tiempo de las debilidades estructurales en la dirección y control estratégico del sector energía ha venido creando una creciente vulnerabilidad en el suministro de energía, mayores costos, menor sostenibilidad y mayor volatilidad en los precios.
En el subsector combustibles, la alta y creciente dependencia de fuentes no renovables de energía (principalmente derivados de petróleo importados) expone al país (en un 70.7%) a los importantes riesgos y alta volatilidad del mercado petrolero internacional.
En el subsector eléctrico, la alta dependencia de la hidroelectricidad de las lluvias, que vienen del exterior a través de complejos e inciertos procesos climatológicos y que representan el 73,6% de la generación eléctrica nacional, expone al país a los altos riesgos de sequías que impactan los costos y los niveles de generación de electricidad, las cuales son afectadas de manera creciente por el cambio climático.
Como lo han señalado muchos estudios internacionales, “se espera que el cambio climático traiga menos precipitaciones y más sequías extremas a determinadas partes del mundo, causando escasez de electricidad en los países que dependen altamente de la hidroelectricidad”.
El respaldo de energía firme del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), que se usa cuando las energías renovables (hidroeléctrica, solar, eólica, etc.) no tienen la capacidad de atender toda la demanda eléctrica por su naturaleza misma (por ejemplo, en la estación seca o sequías más fuertes cuando la generación hidroeléctrica se cae fuertemente o para atender la intermitencia de las fuentes renovables de alta variabilidad en la generación eléctrica, como la solar y la eólica), no ha cambiado desde que se creó el MINAE.
Este respaldo energético sigue estando basado en plantas térmicas costosas que consumen los caros diésel y bunker importados provenientes del mercado petrolero internacional, que, además de la incertidumbre climática con las sequías, adiciona al subsector eléctrico la problemática de incertidumbre y alta volatilidad del mercado petrolero internacional y aumenta las emisiones al ambiente de este subsector.
El subsector eléctrico representa el 21,3% del abastecimiento energético nacional, por lo que la generación hidroeléctrica representa el 15,7% de este abastecimiento.
En conjunto (petróleo e hidroelectricidad), el abastecimiento energético nacional depende en un 86.4% de recursos energéticos que provienen del exterior sobre los cuales el país no tiene ningún control, por lo su abastecimiento está sujeto a una alta vulnerabilidad en el suministro y una volatilidad en los costos.
La seguridad del suministro energético es clave y está también intrínsecamente ligada a volatilidad de los precios. Ésta se define no solo como la seguridad de la disponibilidad física de la energía, sino también como la capacidad de suministrarla a precios asequibles y estables, evitando riesgos económicos que puedan afectar al país y sus consumidores individuales y empresariales.
En el mundo, la inseguridad energética y la volatilidad en los precios de la energía (petróleo, electricidad, etc.) es considerada como un importante “riesgo económico” para el desarrollo, ya que aumenta significativamente la inseguridad económica.
Las debilidades estratégicas en el direccionamiento y control estratégico del sector energía no han permitido equilibrar y balancear los objetivos estratégicos claves del desarrollo energético, como los del “Trilema o Triángulo Energético” de seguridad energética, sostenibilidad y asequibilidad (costos bajos y amplio acceso).
4. Conclusiones
Históricamente el Ministerio de Energía, desde que fue fusionado como parte de la estructura del MINAE, no ha podido direccionar y gestionar estratégicamente el sector energía.
Uno de los instrumentos más importantes para dirigir estratégicamente el sector energía es la política energética, la cual es fundamental para garantizar un suministro de energía con un abastecimiento seguro, asequible (costos bajos) y sostenible, dentro de un contexto de cambio continuo que impulse la transición energética y el sistema económico y social del país.
Sin embargo, la política energética que se ha venido implementando por años, por acción, omisión y sesgos, no ha surtido el efecto en el sector energía que se desea.
Entre otras cosas, en la vida real, esta política no ha logrado impulsar el crecimiento de las energías renovables a los niveles que requiere la transición energética, y más bien su participación en el abastecimiento energético nacional ha venido disminuyendo continuamente.
Esta situación de inacción y omisión ha beneficiado e impulsado el crecimiento continuo de las energías no renovables importadas (fundamentalmente derivados de petróleo) en el abastecimiento energético nacional, cuyo consumo ha venido aumentando de manera permanente y más rápidamente que el consumo de las energías renovables nacionales, lo que lo ha llevado al país a tener una participación no renovable importada (básicamente derivados de petróleo) que ya llegó al 70,7% de la energía que se consume en el país, como se indicó anteriormente.
Un aspecto que llama la atención en Costa Rica es que los consumidores nacionales (individuales y empresariales) no se opusieron a la fusión del Ministerio de Energía con el Ministerio de Ambiente para buscar mantenerlo como parte del sector productivo y separado, como estaba en su momento, lo que le bajó fuertemente el perfil que venía teniendo en el tema energético y propició progresivamente que se estableciera una debilidad estratégica importante y previsible en su marco de acción y en la creciente dependencia petrolera del exterior del sector energético nacional.
En la siguiente columna se ampliará el análisis sobre las consecuencias y resultados de la débil rectoría histórica del MINAE sobre el sector energía del país.
