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Costa Rica tiene una relación extraña con la infraestructura. Todos reconocemos el problema, todos sufrimos sus consecuencias, pero nos cuesta construir acuerdos para resolverlo. Carreteras saturadas, puertos que llegaron tarde, obras públicas que se atrasan durante años, comunidades que esperan soluciones y un Estado que, muchas veces, no tiene ni los recursos ni la capacidad operativa para ejecutar al ritmo que el país necesita.
En ese contexto, las asociaciones público-privadas (APP) no deberían verse como una moda, ni como una amenaza automática al interés público. Bien diseñadas, pueden ser una herramienta útil para cerrar brechas de infraestructura, atraer inversión privada, distribuir riesgos y vincular los pagos al desempeño efectivo de los proyectos. Mal diseñadas, pueden convertirse en contratos rígidos, opacos, costosos y generadores de pasivos fiscales que terminan pagando los ciudadanos.
Por eso, la decisión de retrotraer el proyecto de Ley Marco de Asociaciones Público-Privadas (Expediente 24009) no debería interpretarse necesariamente como un retroceso. Puede ser, más bien, una oportunidad. Una oportunidad para corregir debilidades, fortalecer controles y evitar que el país pase de una institucionalidad que ha producido poco a una nueva institucionalidad que concentre demasiado poder sin los contrapesos necesarios, por lo cual, las preocupaciones señaladas en el debate legislativo no son menores.
La evidencia internacional ofrece una lección clara: no basta con tener una ley. Los países con mejores resultados en APP suelen contar con marcos normativos estables, instituciones técnicas, metodologías claras, transparencia contractual y una gestión fiscal rigurosa. El Infrascope 2023-2024, elaborado por Economist Impact con apoyo del BID, evalúa precisamente la capacidad de 26 países de América Latina y el Caribe para implementar APP sostenibles y eficientes. El informe señala que entre 2014 y 2023 la región financió alrededor de 640 proyectos APP por más de USD 160.000 millones, equivalentes en promedio al 11% del gasto total en infraestructura.
Chile, por ejemplo, destaca por haber mantenido durante décadas un entorno relativamente estable para APP, con reglas conocidas, procesos competitivos y una institucionalidad especializada. Colombia, por su parte, ocupa el tercer lugar regional en el Infrascope, con una calificación de 70,3 sobre 100, apoyada en un marco regulatorio robusto, instituciones comprehensivas y mecanismos de control fiscal. Costa Rica, en cambio, aparece con desafíos importantes: el perfil país del Infrascope recomienda mejorar la transparencia en renegociaciones, publicar contratos revisados y desarrollar una cartera actualizada de proyectos APP.
El contraste nacional es evidente. Con la Ley General de Concesión de Obras Públicas (Ley 7762), Costa Rica únicamente ha desarrollado dos proyectos mediante concesión: la ruta 27 y la Terminal de Contenedores de Moín. El proyecto de ley en discusión pretende sustituir el Consejo Nacional de Concesiones por una Agencia Nacional de Asociaciones Público-Privadas y ampliar el enfoque hacia esquemas más flexibles de participación privada. El diagnóstico es difícil de negar: el modelo actual no ha sido suficiente.
Pero reconocer el problema no significa aprobar cualquier solución.
El primer tema que debe corregirse es la gobernanza. Una agencia especializada puede ser positiva si profesionaliza la estructuración de proyectos, crea capacidades técnicas y da seguimiento a contratos complejos. Pero también puede generar riesgos si concentra, sin suficientes contrapesos, funciones de promoción, estructuración, asesoría, evaluación y seguimiento. En APP, quien promueve proyectos no debería ser el único que determine su conveniencia. Debe existir una separación clara entre la entidad que impulsa la cartera, la que evalúa el valor por dinero, la que aprueba los riesgos fiscales, la que contrata y la que supervisa.
El segundo tema es la sostenibilidad fiscal. Las APP no son gratuitas. Aunque la inversión inicial provenga del sector privado, los contratos pueden generar pagos futuros, garantías, compensaciones, cláusulas de equilibrio económico-financiero, riesgos de demanda, terminaciones anticipadas y obligaciones contingentes. Si esos compromisos no se cuantifican y reportan adecuadamente, las APP pueden convertirse en deuda disfrazada o en gasto diferido fuera del debate presupuestario. Por eso, el Ministerio de Hacienda debe tener un rol previo, técnico y vinculante en la valoración de compromisos firmes y contingentes.
El tercer tema es la transparencia. Todo proyecto APP debería contar con información pública suficiente: estudios de prefactibilidad y factibilidad, análisis costo-beneficio, justificación de valor por dinero, matriz de riesgos, obligaciones fiscales, modificaciones contractuales, renegociaciones y evaluación ex post. La confidencialidad puede proteger aspectos comerciales puntuales, pero no puede convertirse en una excusa para ocultar decisiones que comprometen recursos públicos durante décadas.
El cuarto tema es la seguridad jurídica. El nuevo marco debe aclarar qué ocurre con proyectos existentes, concesiones vigentes, fideicomisos u otros esquemas de participación privada. La ley debe evitar dudas sobre si esos proyectos continúan bajo sus reglas originales, si pueden migrar voluntariamente al nuevo régimen o si quedan excluidos. La seguridad jurídica importa tanto para el Estado como para inversionistas, financiadores y usuarios.
Costa Rica necesita una ley marco de APP, pero no cualquier ley marco. Necesita una ley que reduzca la fragmentación normativa, ordene la institucionalidad y permita planificar proyectos más allá del ciclo político. Pero también necesita una ley que proteja el interés público, preserve la disciplina fiscal, asegure competencia y evite que la urgencia por construir termine debilitando los controles.
La discusión no debería ser entre quienes quieren APP y quienes no. La verdadera pregunta es si Costa Rica está dispuesta a diseñar APP con seriedad. Retrotraer el proyecto puede ser una oportunidad para hacer justamente eso: corregir antes de aprobar, fortalecer antes de delegar, y construir una institucionalidad que permita atraer inversión privada sin renunciar a la responsabilidad pública.
Porque el país no necesita más improvisación en infraestructura. Necesita reglas claras, instituciones técnicas y proyectos que se midan no por el anuncio político, sino por el servicio que finalmente reciben los ciudadanos.
Juan Carlos Quirós-Solano
Economista especialista en infraestructura. Ex director de Crédito Público
