La primera fase del arreglo de comercio EEUU-China

El pasado 15 de enero el Sr Presidente Donald Trump firmó y dio a conocer el acuerdo de comercio que se ha venido negociando entre las dos grandes potencias económicas del mundo.

Los últimos años se han caracterizado por una guerra arancelaria entre EEUU y China que ha tenido graves efectos sobre la economía internacional.

A mi entender el mayor daño que se ha ocasionado al comercio entre las naciones con ese enfrentamiento es el debilitamiento del sistema de normas que regulan esa actividad. Ese sistema que constituye hoy la Organización Mundial del Comercio (OMC) se ha venido construyendo y perfeccionando desde el final de la II Guerra Mundial, y es el mejor mecanismo que hasta hoy ha existido para dar seguridad y disminuir la incertidumbre en las relaciones comerciales entre naciones. Las imposiciones mutuas de aranceles que entre estas dos potencias se han venido dando en represalia por alegadas violaciones, incumplimientos y acciones unilaterales de la otra parte, dejaron de lado el sistema elaborado, probado y exitoso de solución de controversias de la OMC.

No cabe duda de que se han dado por parte de China violaciones a las normas de la OMC en compras gubernamentales, en irrespeto a la propiedad intelectual, en limitaciones ilegales a la participación de empresas extranjeras en algunos sectores como el financiero. Pero eso no justifica recurrir a la imposición unilateral de aranceles, que por supuesto detonó una réplica que ha afectado negativamente el comercio internacional. El camino debió haber sido recurrir al sistema de solución de controversias de la OMC y no debilitar el sistema de comercio sometido a normas. Más bien ese mecanismo de solución de controversias se ha debilitado adicionalmente por la acción de EEUU de impedir que se nombren las personas que deben suplir a los funcionarios a quienes se ha agotado su período.

El acuerdo firmado no elimina los aranceles que en estos años de confrontación se han impuesto, y que afectan a un 96,7% de las exportaciones de China a EEUU y a 56,7% de las exportaciones de EEUU a China, con más rigor respecto a bienes agropecuarios. Lo que si se acuerda es la no imposición de aranceles adicionales que tenía anunciada el Presidente Trump para mediados de diciembre, y China eliminó algunos aranceles la semana que acaba de pasar. Queda para una nueva negociación reducir adicionalmente los aranceles que se han establecido entre los dos países en estos dos años.

¿Adicionalmente qué contiene el acuerdo?

Lo más importante es el compromiso de China de aumentar sus importaciones procedentes de EEUU en $200 mil millones para finales de 2021. Ese aumento es respecto a las importaciones de 2017 previas a la guerra tarifaria, y se compone de $76,7 mil millones en 2020 y de $123,3 en 2021. Las exportaciones de 2017 fueron $185,8 mil millones.

La racionalidad de este cambio de un comercio basado en normas a una determinación de cantidades se justifica por la administración de EEUU como respuesta a los incumplimientos reiterados de China de las normas de la OMC, y se argumenta que forzando un volumen de importación se pueden afectar las cadenas productivas y generar inversión en ellas que fortalezca el intercambio internacional futuro.

Pero además del perjuicio de pasar de un sistema comercial basado en normas a uno construido por obligaciones bilaterales de exportación dependiente del poderío negociador de cada parte, que no ofrece la seguridad necesaria para que se invierta en las cadenas mundiales de producción, muchos han puesto en duda la viabilidad de que este aumento de las exportaciones de EEUU a China se cumpla dada la magnitud y la rapidez que establece ese compromiso.

Chad P. Bowen del Peterson Institute for International Economics (PIIE) publicó el pasado 21 de enero su estudio “Riesgos Ocultos del Acuerdo EEUU China Fase 1” en el cual concluye: “Una mirada cuidadosa a los datos, que aquí se presenta, muestra que los números (de importaciones adicionales de China procedentes de EEUU) son aún menos realistas de lo que se cree. Eso es importante porque metas no realistas de exportación pueden estar condenadas al fracaso desde el principio. Otros aspectos beneficiosos de los compromisos chinos podrían estar en peligro. Peor aún, las hostilidades podrían reanudarse ocasionando una nueva escalada de las tensiones comerciales que ahora están frenadas.”

Los compromisos de importación de China se dividen entre bienes específicos. La base de 2017 de los bienes incluidos es de $134,2 mil millones. De modo que el compromiso chino es de subir de esa cantidad a $210,9 mil millones en 2020 y a $257,5 mil millones en 2021. Un aumento de un 92%. Ese aumento es mayor respecto a los niveles de 2019, pues las exportaciones de China a EEUU bajaron en 2018 y 2019 como consecuencia de la guerra arancelaria, que desvió las importaciones de EEUU hacía otros orígenes.

¿Podrán los productores de Estados Unidos de bienes agropecuarios, de bienes industriales, de energía y de servicios tener tal incremento en sus exportaciones en solo dos años? Las proyecciones de crecimiento de esos sectores no lo justifican.

Si contemplamos ese incremento en las exportaciones por el lado de la demanda china tampoco parece razonable que se pueda cumplir con la meta, dado su crecimiento en los años recientes. Esto significaría que la manera de poder China cumplir con este compromiso es mediante desviación de comercio. Importaría menos bienes agropecuarios de Brasil, Argentina, Australia, Nueva Zelandia, Rusia, India, Indonesia. Importaría menos manufacturas de la Unión Europea, Japón, Corea, Taiwán, Indonesia, Malasia, México. Menos energía de Rusia, Arabia Saudita, Angola, Irak, Omán, Emiratos Árabes Unidos, Australia.

¿Se quedarían esas naciones sin tomar medidas frente a esta desviación de comercio, que es contraria a las normas de la OMC de nación más favorecida que impiden la discriminación en las importaciones?

Dado que las normas de aumento obligado de las importaciones chinas de EEUU no cubren todos los bienes ($185,8 menos $134,2 mil millones, sea un 28% de los bienes exportados en 2017, quedan fuera de estas obligaciones), China podría compensar al menos parcialmente a los países que pierdan exportaciones a su mercado por el desvío de su origen, importando más de esos bienes que no tiene compromiso de importar de EEUU, con lo que sufrirían otros exportadores de los propios EEUU.

Cuando China en 2001 accedió a la OMC contrajo el compromiso de permitir en 2006 a las instituciones financieras prestar servicios a todos los clientes chinos. Este acuerdo no se ha cumplido. EEUU ganó un caso en la OMC por esta razón, pero los permisos para operar a tarjetas de crédito se mantienen desde 2010 sin resolverse.

Un aspecto beneficioso de este acuerdo es que obliga a China a dar cumplimiento a esa obligación. Sobre este cambio ver del PIIE la publicación del pasado 27 de enero: “Did the US-China phase one deal deliver a win for US financial services?”

También esta Fase 1 de acuerdo incluye beneficiosas medidas para acelerar la aprobación china de productos de origen estadounidense y la eliminación de trabas burocráticas para la importación de lácteos, carne de res y de cerdo.

Los aspectos más relevantes y potencialmente dañinos para nosotros de este acuerdo son el continuado debilitamiento del sistema comercial basado en normas de la OMC, y la desviación de comercio que pueda afectar nuestra capacidad exportadora a China y a los países que la sufran.