Principales razones por las que los Ministerios de Ambiente y Energía están separados en los países energética y ambientalmente exitosos

En los países exitosos (en términos de alto desempeño ambiental y energético y altos niveles de desarrollo económico y social), la separación del Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Energía es una decisión institucional deliberada que busca gestionar de manera óptima las posiciones diferentes inherentes entre el desarrollo de los recursos naturales y la protección del ambiente.

Esta estructura ministerial separada les permite a estos países equilibrar mejor los objetivos energéticos y ambientales, lo que potencia que ambas carteras actúen por separado coordinadamente con una normativa clara.

Bajo este modelo de acción, logran mayores resultados con mayor enfoque, autoridad y experiencia especializada, sin correr el riesgo de que uno se subordine al otro dependiendo del ministro de turno, como ha ocurrido en Costa Rica con el modelo unido de tener el Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Energía en un solo ministerio (el MINAE) con un solo ministro.

Los países exitosos tienen separado la energía y el cuidado del ambiente en dos ministerios diferentes porque consideran que es mucho más eficiente y eficaz tener estructuras de gobernanza separadas, especializadas y enfocadas que eviten la parálisis burocrática y los sesgos, donde cada ministerio busca por separado promover la producción y distribución de energía y mitigar o evitar su impacto ambiental, siempre cumpliendo con las normativas técnicas y ambientales estrictas.

La tendencia dominante de estos países de alto rendimiento ambiental, energético, económico y social es la separación de estas dos carteras para garantizar que no se descuiden ni la protección y la seguridad del ambiente ni la asequibilidad con costos bajos, la seguridad del suministro y la sostenibilidad de la energía.

Estos países suelen separar también las carteras de energía y ambiente en diferentes ministerios para garantizar una distribución más clara de responsabilidades, recursos administrativos específicos y una implementación más eficaz de las políticas.

Esta separación permite una mayor eficiencia y eficacia dinámica, donde los ministros de energía pueden centrarse en la reducción de los costos de la energía, la seguridad de suministro, la asequibilidad y la sostenibilidad económica, social y ambiental de acuerdo con la normativa vigente, mientras que los ministros de ambiente pueden centrarse en la protección, la conservación y los controles para reducir los impactos en el ambiente (incluyendo las emisiones), lo que permite líneas de responsabilidad más claras.

1. Principales razones por las que los países de alto desempeño ambiental y energético consideran que la separación en dos ministerios es mucho más efectiva

Existen muchas razones por las que los países de alto desempeño ambiental, energético y económico consideran que la separación en dos ministerios es mucho más efectiva que la que la consolidación en un solo ministerio.

Entre estas razones se encuentran las que se señalan a continuación.

1.1 Responsabilidades y mandatos fundamentales muy distintos

Los dos ministerios (de ambiente y de energía) tienen responsabilidades y objetivos muy distintos y miden su éxito con métricas claves muy distintas:

• Energía. Favorecer la asequibilidad y la accesibilidad del suministro a bajo costo, la seguridad energética, la modernización continua de la infraestructura y de la matriz energética (el “energy mix”), la diversificación de las fuentes de energía, el crecimiento de la economía nacional, la estabilidad de los sistemas de producción, transporte y distribución de la energía, la reducción de los costos, entre otros mandatos relacionados.

• Ambiente. Proteger y conservar los recursos naturales, la salud pública y la sostenibilidad, mitigar la contaminación, mejorar la calidad del aire, del agua y de los suelos, proteger la biodiversidad, poner límites a las emisiones (incluyendo emisiones de carbono), mejorar y controlar las condiciones del ambiente, entre otros mandatos relacionados.

Al mantenerlos separados, cada ministerio puede defender con firmeza su misión específica durante las negociaciones y acuerdos a nivel de gabinete para maximizar el valor para ambos sectores con un enfoque país, lo que resulta en políticas nacionales más equilibradas y eficaces.

1.2 Potestades amplias de los Ministerios de Ambiente sobre todos los sectores de la economía del país

Los Ministerios de Ambiente, por su naturaleza misma, tienen potestades para actuar en todos los sectores de un país (como agricultura, industria y energía, entre muchos otros) para garantizar que el crecimiento económico no dañe irreparablemente los recursos naturales, la salud humana, el clima y el ambiente en general.

Logran esto mediante el establecimiento de marcos legales y regulatorios estrictos y claros, la implementación de sistemas de monitoreo, la emisión de permisos y autorizaciones. la promoción de prácticas sostenibles, entre muchas otras acciones.

Por lo tanto, no requieren, para ser ambientalmente efectivos, que las carteras de ambiente y energía estén juntan en un solo ministerio.

1.3 Sesgos, dogmas y confusión en las políticas

Combinar la promoción (energía) y la restricción (ambiente) en un mismo ministerio suele generar estancamiento, confusión en las políticas y sesgos y dogmas en los jerarcas de turno.

Un ministerio de ambiente independiente tiene la autoridad para establecer y aplicar las políticas estrictas que sean necesarias en todos los sectores (incluyendo el sector energía) y un ministerio de energía independiente se centra, entre otras cosas, en el abastecimiento de energía y en la estabilidad y el crecimiento económico que las condiciones en que se suministre la energía impulsan.

Si un solo ministro es el único responsable tanto de promover la producción, transporte y distribución energética (para fomentar el crecimiento económico) como de hacer cumplir las normas ambientales (protección), surge un conflicto natural de objetivos, intereses y sesgos que a menudo, con un ministerio combinado, se dirime de manera subjetiva.

Dentro de este contexto, en el caso de un ministerio combinado, surge el riesgo que se dé un desbalance entre ambos sectores, que es lo que ha pasado en Costa Rica con limitaciones impuestas sin los estudios técnicos y económicos correspondientes.

Los sesgos y dogmas que se han introducido en la política energética formal e informal han provocado, entre muchas otras cosas, que las importaciones petroleras del país hayan venido creciendo fuertemente para subsanar las limitaciones impuestas a la producción de varias fuentes nacionales de energía en el territorio nacional, tanto renovables como no renovables.

De acuerdo con los datos de los Balances Nacionales de Energía, las caras y contaminantes importaciones petroleras (energía no renovable) para abastecer de energía al país han venido creciendo fuertemente en los últimos 15 años.

El crecimiento de las importaciones petroleras ha sido más rápido que el crecimiento del abastecimiento con las fuentes nacionales de energía, las cuales son únicamente renovables, porque la política energética limita de varias formas su desarrollo e impide el desarrollo de fuentes no renovables en el territorio nacional, como eventualmente el gas natural, para sustituir los caros y contaminantes derivados de petróleo importados (que es una fuente no renovable de energía).

Esta situación ha llevado al país a depender en un 70,7% de su abastecimiento energético de las importaciones petroleras, el cual es el nivel histórico más alto que se ha tenido.

Se estima que esta altísima y peligrosa dependencia del petróleo importado siga creciendo porque en estos últimos 15 años no ha habido ningún cambio fundamental en la política, la estructura y el sistema de gobernanza energética.

Basado en la famosa frase, “Si buscas resultados distintos, no hagas siempre lo mismo”, el mantener misma política, estructura y sistema de gobernanza energética solo repetirá las mismas situaciones y perpetuará las mismas tendencias.

Esta excesiva dependencia energética del exterior no solamente es muy onerosa, sino que además expone fuertemente al país a los impactos de crisis petroleras provocadas internacionales causadas por eventos geopolíticos (en términos de grandes aumentos abruptos en los precios y desabastecimientos potenciales que crean serios impactos económicos y sociales).

La dependencia petrolera promedio en el mundo es mucho más baja y se sitúa en un 29,8%, por lo que la exposición del país a eventuales crisis petroleras internacionales causadas por eventos abruptos geopolíticos imprevistos (conflictos militares, etc.) es mucho más elevada en Costa Rica que en el mundo.

1.4 Complejidad de los conocimientos, el “expertise” y las habilidades requeridas en cada sector (ambiental y energético)

La gestión moderna de la energía y del ambiente requiere competencias técnicas altamente especializadas y muy diferentes entre sí.

El sector energético se centra en la ingeniería, la economía, la seguridad energética, la competencia y la regulación del mercado, la evolución del comercio nacional e internacional de la energía, el desarrollo y la modernización de la infraestructura física, la implementación del “Trilema o Triángulo Energético” (bajos costos con alta asequibilidad, alta seguridad del suministro, alta sostenibilidad, la transición energética, la eficiencia energética en los sectores productivos y en el sector residencial, la ciberseguridad del sistema energético, el acceso universal e inclusivo de la energía y la pobreza energética, entre otras áreas.

El sector ambiente se centra prioritariamente en la mitigación del cambio climático, la conservación de la biodiversidad, la gestión integral del agua, del aire y de los suelos, el manejo de residuos sólidos y líquidos, la educación ambiental y la transición hacia una economía circular. Estas prioridades buscan la sostenibilidad, el desarrollo de capacidades técnicas y la protección y conservación de los ecosistemas, entre otras áreas.

Los países exitosos de alto desempeño ambiental y energético reconocen que una sola estructura administrativa carecen de la independencia y del margen de maniobra que son necesarios para gestionar simultáneamente la profundidad técnica y económica de ambos campos que son vitales para la sociedad.

1.5 Experiencia especializada y atención focalizada

Los países con alto desempeño ambiental y energético han reconocido que con carteras separadas logran más eficazmente lo siguiente:

• Políticas más focalizadas y eficaces. Los ministerios especializados pueden desarrollar políticas más eficaces y focalizadas. Un ministerio de energía dedicado puede centrarse en lo suyo (infraestructuras complejas, tecnologías evolutivas de suministro y consumo de energías, regulaciones y reglas del mercado, etc.), mientras que un ministerio de ambiente se centra en los suyo (en la investigación ecológica, la conservación, la gestión del recurso hídrico, frenar la deforestación, la gestión integral de residuos sólidos, el ordenamiento territorial, la mitigación de impactos contaminantes, etc.).

• Implementación mejorada. Las investigaciones sugieren que los ministerios especializados (en lugar de los que abarcan todo) son más eficaces en la implementación y el cumplimiento de las políticas.

• Eficiencia dinámica. Los principios económicos sugieren que las naciones prosperan cuando utilizan instrumentos de política distintos para lograr objetivos distintos.

1.6 Prevención y riesgos de la subordinación

Para evitar que las prioridades ambientales se subordinen al desarrollo energético en un ministerio combinado, o al revés, que las prioridades energéticas se subordinen a restricciones ambientales sin la rigurosidad que se requiere en los estudios técnicos y sin establecer los equilibrios necesarios dentro del marco desarrollo sostenible, es necesario establecer salvaguardias institucionales sólidas e independientes, mandatos legales claros y procesos de toma de decisiones transparentes y basados ​​en datos.

Las estrategias clave incluyen mantener una defensa ministerial separada e independiente e implementar evaluaciones rigurosas y autónomas.

1.7 Representación internacional

La gobernanza ambiental y energética global está dividida en torno a la separación de responsabilidades. Los ministros de ambiente representan al país en las cumbres internacionales de ambiente (como las negociaciones relacionadas con el cambio climático, la de biodiversidad y el agua), mientras los ministros de energía representan al país en cumbres relacionadas con energía.

Contar con líderes diferenciados permite a un país participar de forma más eficaz en estos foros internacionales especializados sin que una agenda diluya a la otra.

1.8 Rendiciones de cuentas más claras y eficaces

La separación de los ministerios de ambiente y energía redunda en una rendición de cuentas más clara, un diseño y una aplicación de políticas más eficaz y mejores resultados en cada sector, ya que evita que mandatos discordantes residan en la misma institución donde los conflictos y sesgos no se resuelven a menudo a través de procesos, discusiones y análisis basados en datos y argumentos técnicos y científicos.

Al combinarse, los objetivos y prioridades de los jerarcas en un sector suelen eclipsar los objetivos y las prioridades del otro sector.

1.9 Gestión de la transición energética

Contar con ministerios de energía y ambiente separados facilita una transición energética más rápida y mejor al evitar conflictos de intereses inherentes, permitir prioridades políticas más claras y mejorar la eficiencia y la coordinación burocráticas.

Como se indicó anteriormente, en Costa Rica, no solamente no se está dando ninguna transición energética, sino que más bien lo que ha venido ocurriendo a través de los años, con el aumento excesivo y continuo de la creciente dependencia del petróleo importado, es una “transición en reversa” y un reforzamiento del viejo sistema energético en lugar de cambiarlo progresivamente para crear el nuevo y moderno sistema energético que la transición energética busca.

Como le he mencionado, lo anterior porque la participación de los caros derivados de petróleo ha venido aumentando fuertemente en los últimos 15 años para llegar ya al 70.7% del abastecimiento energético nacional y con una tendencia creciente hacia el futuro, al crecer más rápidamente que las fuentes renovables nacionales.

La política de escritorio, ineficaz y sin capacidades (institucionales, financieras, técnicas, etc.) que se ha venido implementando a través de los años no ha estado funcionando ya que no solamente no ha logrado los objetivos fundamentales que se proponen, sino que más bien está ocurriendo totalmente lo contrario a lo que pretende lograr.

Esto sucede en gran medida por los dogmas y omisiones que contiene, las grandes carencias que tiene y la falta de capacidades y de realismo que una política energética debe tener.

Esto genera adicionalmente un aumento continuo de la pobreza energética nacional creado artificialmente por los sesgos y los dogmas, siendo Costa Rica un país energéticamente rico y diverso por los recursos energéticos potenciales que tiene.

Mientras que en el mundo la energía producida localmente se está priorizando sobre las importaciones energéticas, los datos muestran que en Costa Rica la política energética ha venido provocando lo contrario.

La dependencia petrolera tan elevada y en aumento continuo que tiene Costa Rica y el permanente crecimiento de las importaciones petroleras, por encima de las fuentes renovables nacionales, ha conducido también a reducir la diversificación de las fuentes de energía en la matriz energética nacional y a concentrar cada vez más el abastecimiento energético del país en el petróleo importado en la forma de derivados.

Mientras que en el mundo la matriz energética se está diversificando de manera continua y se estima que para el 2040 será la más diversificada jamás vista en la historia de la humanidad, en Costa Rica la matriz energética se ha venido concentrando cada vez más en el petróleo importado.

2. Conclusiones

La elección estructural entre ministerios de ambiente y energía separados o combinados en un solo ministerio depende en gran medida en los resultados ambientales, energéticos y económicos que ambas opciones pueden dar.

Muchos países exitosos ambiental y energéticamente han sabido implementar estructuras institucionales separadas para tener una gobernanza institucional enfocada y eficaz, con un gran “expertise” en ambos campos, lo que les ha generado grandes resultados para beneficio del país.

Estos países han reconocido que tener separados los dos ministerios les genera los resultados que el país necesita en ambos campos y permite una interacción más transparente y eficaz.

Con responsabilidades diferenciadas, cada ministerio puede establecer objetivos ambiciosos, planes nacionales realistas y eficaces con marcos legales y regulatorios claros para su dominio específico.

Los ministerios separados les han permitido a muchos países exitosos alcanzar los objetivos ambientales y energéticos que se han propuesto sin verse socavados por intereses, sesgos y enfoques diferentes que terminan en obstáculos importantes.

Han logrado también prevenir la captura de un sector por el otro y que el proceso de toma de decisiones sea muy transparente con pesos y contrapesos, como en cualquier democracia, además de mejorar significativamente la rendición de cuentas.

En la siguiente columna se analizarán las razones por las que los Ministerios de Energía han sido fundamentales para el desarrollo económico y social de los países ambiental y energéticamente exitosos y en la subsiguiente se analizarán los resultados en los factores estratégicos que la política energética nacional ha venido teniendo en los últimos 15 años y la conveniencia separar el MINAE en dos ministerios, como es usual en el mundo, para que el país mejore significativamente y de manera simultánea el desempeño en los sectores energía y ambiente, como ocurre en otros países.