Antónimos a los impuestos: Es hora de revisar exenciones

La semana anterior abordamos cómo la creación de nuevas obligaciones tributarias siempre es odiosa. Un proceso que pasa por una serie de tamices sociales imposibles de obviar durante la valoración de oportunidad y prudencia para establecer nuevas cargas de impuestos.

Hoy seguimos con los temas odiosos... Si es odioso hablar de la sujeción de impuestos, es decir, es estar obligado y compelido por la ley al cumplimiento de contribuir, un mandato constitucional para sostener las cargas públicas del estado según la capacidad de cada uno es más odioso aún hablar de las exenciones. Saltos a la obligación constitucional que, por principio, debería ser igual para todos.

La sujeción a los impuestos está concentrada en las cabezas y bolsillos de solo algunos sujetos, los contribuyentes como usted o yo. Mientras que, por dispensa legal, muchos, aun cuando llevan a cabo una actividad comercial similar o análoga a la que usted o yo llevamos, o aun cuando cumplen con los mismos supuestos de hecho que activarían la obligación tributaria, se excusan a través de exenciones con dispensa legal de pago que simplemente extinguen la obligación de contribuir.

Es curioso que este beneficio de exención concurre casi siempre sobre los mismos, individuos que siempre están detrás de las mismas actividades o gremios. Las leyes de exoneración son muy dispersas y responden, en su mayoría, a iniciativas legislativas concertadas y concentradas en el período de consolidación del Estado Benefactor, Estado paternalista, Estado empleador, Estado creciente con el beneplácito del Poder Ejecutivo.

El documento “Exoneraciones ¿quién se beneficia en Costa Rica?” es un análisis que demuestra que desde 1950, la concentración de beneficios y beneficiados tiene una alta correlación. El acto se da con independencia de los partidos con mayoría legislativa en cada período o con acción en el Poder Ejecutivo, ante el consentimiento, al menos de este último, y la decisión de no ejercer el derecho de veto presidencial parcial o totalmente.

El estudio cita una definición clara de la Contraloría General de la República sobre las exenciones. Así de una vez nivelamos la cancha sobre el entendimiento conceptual y podemos abordar el fondo del asunto:

“Las exenciones son instrumentos de política fiscal, establecidas por mandato de ley,

que dispensan del pago de tributos a algunas actividades en las cuales se ha

producido el hecho generador del tributo. Constituyen en sí, un privilegio, establecido

legalmente, que goza el contribuyente y por el cual está autorizado para dejar de

pagar parcial o completamente un determinado tributo. A través de ellas, el Estado

interviene en la economía a efecto de estimular el desarrollo productivo y comercial

de ciertos sectores sensibles para el crecimiento económico social”.

La definición se refiere a política fiscal desde el plano del deber ser y no desde la realidad actual de las exenciones en Costa Rica.

El impuesto sobre la renta cuenta con más de un centenar casos en los que es exonerado. El impuesto sobre las ventas y su sucesor, el impuesto al valor agregado, cuentan con decenas de exenciones que se concentrar en pocos sujetos, de casualidad siempre los mismos.

Hay quienes sostenemos las cargas tributarias y quienes, a pesar de utilizar la infraestructura legal, física y económica del país, simplemente tienen una graciosa concesión que les permite una dispensa legal de no pagar, según sea el impuesto al que se refiera.

En materia de impuestos indirectos la política de exenciones debe asegurar que estas no se quedan en los bolsillos de los agentes intermedios y que el beneficio se traslade en pleno a lo largo de toda la cadena de valor hasta llegar al consumidor final. Es él quien denota su capacidad contributiva mediante el uso, goce o consumo de bienes y servicios. Por tanto, esto conlleva una

necesaria claridad en la rendición de cuentas de las exenciones de esos bienes y servicios exentos.

La ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas tenía conceptualmente claro este aspecto de encadenamiento de valor para evitar enriquecimientos por exenciones. Sin embargo, se da el fenómeno que hemos denunciado múltiples veces: El reglamento de la Ley se atribuye el derecho de otorgar exenciones aún cuando esto es materia exclusiva a carácter de ley, según el artículo 121.13 de la Constitución Política.

Este principio de reserva de Ley engloba los elementos del tributo, todos ellos, es así como existen diversas formas de exenciones.

Tenemos la exención plena como el medio de dispensa legal que conlleva la extinción de la obligación tributaria, cuyo hecho generador ya fue causado y por lo que ha surgido la obligación, quedando saldada, o pagada, mediante esta dispensa legal.

Tenemos también las exenciones en el elemento cuantitativo de la base imponible. Aquellas concesiones que hace el legislador al reducir en la base imponible, dejando fuera del alcance de la aplicación de la tarifa o alícuota tributaria para la determinación de la obligación tributaria.

En esta categoría de exenciones entra, por ejemplo, la compensación de pérdidas de períodos anteriores en un plazo máximo de 3 años. Con la reforma fiscal del 2018 se generalizó este beneficio para todos los sectores; históricamente tenía un sesgo a favor de la “industria incipiente” y de los agricultores. En el caso de estos últimos, su plazo de compensación de bases imponibles negativas es de 5 años.

También hay algunas exenciones relativas al empleo, como la doble deducción de lo pagado a personas con discapacidades – término que usa el legislador – para el fomento de una conducta de inclusión en la fuerza laboral a personas que tienen capacidades diferentes.

Mas recientemente se promulgó la ley 10 079, que fomenta el empleo de personas mayores de cuarenta y cinco años, misma que da derecho de deducciones del impuesto sobre la renta, con el fin de promover empleo en esta banda etaria.

Otras son las exenciones en el elemento tarifario del tributo, siendo esto tarifas reducidas respecto de los tipos generales aplicables. En nuestro sistema tributario se da tanto en el ámbito del impuesto sobre la renta como en el impuesto al valor agregado. Las condiciones para acceder a las tarifas reducidas en cualquiera de los impuestos son reserva de cada Ley.

Las exenciones tienen un asunto de orden presupuestario, pues se aplican, en el análisis de las finanzas públicas como parte del gasto del Estado. Estas dispensas legales disminuyen la potencia recaudatoria efectiva de los tributos creados por Ley. La disminución debe ser vista a la luz de los objetivos pretendidos con la exención, para encausarla en su cumplimiento y su aplicación en el tiempo.

Ya sea para el estímulo de conductas o de actividades o más bien para la disuasión de estas mediante un régimen de exenciones, este debe ser revisitado por el legislador de manera constante. En especial cuando las exenciones, en cualquiera de sus maneras de manifestarse, simplemente no tienen un plazo definido.

Las externalidades, positivas o negativas, que pretende el legislador con las exenciones como medio de política económica en manifestación de políticas fiscales deben tener una clara relación de costo – beneficio.

Es inexplicable que un quebranto en el deber de contribuir de un sector específico se sostenga indefinidamente. Por supuesto que los beneficiarios de las exenciones se aferran a ellas con argumentos mullidos como “somos los que creamos riqueza, los que generamos empleo, los que traemos divisas” entre otros, según sea el megáfono que escuchemos del sector beneficiado por la exención.

Debemos instar a la revisión profunda, exenta de compadrazgos, concienzuda y sesuda de las exenciones que, dispersas en el sistema, además de afectar las finanzas públicas de manera directa, crean islotes de actividades económicas. Su condición de exención genera una suerte de monopolio con barreras de entrada por las formas jurídicas y, no así por las actividades que llevan a cabo.

En materia de competencia, el mercado y los consumidores nos perjudicamos de dos maneras concretas con las exenciones. La primera, es que lo que el exento no paga, lo pagamos usted y yo de manera directa, mediante más impuestos o indirectamente mediante menores prestaciones.

La segunda es que, al haber condiciones de agravio a la competencia, los precios tienden a mantenerse altos, por las barreras de entrada que establecen las exenciones a otros actores económicos cuya eficiencia se ve socavada por tener que enfrentar cargas fiscales que su competidor no enfrenta.

La OCDE ha sido enfática sobre el tema. Es necesario eliminar exenciones, en particular en mercados que han gozado de exenciones por décadas y que se han apalancado de manera compuesta a una tasa del 30% del impuesto sobre la renta, dejado de pagar, aspecto que solo se explica en concesiones que en su momento histórico eran necesarias, pero hoy deben ser revisadas y en forma sistemática eliminarlas.

En este proceso de urgente recorte de las exenciones no podemos dejar de lado las condiciones del entorno de la competencia existente en la atracción de inversión extranjera directa. Debemos actuar con prudencia, acompañarnos de gradualidad, en contraste con la inmediatez requerida en otros supuestos de hecho.

El Poder Ejecutivo en conjunto con el Poder legislativo, deben entrar de inmediato a acuerdos en materia del recorte de este gasto público, junto con la revisión del servicio de la deuda, las pensiones de lujo y el costoso nivel de remuneraciones a los empleados públicos. Urgen soluciones sostenibles, para parches ya no hay más superficie donde ponerles.