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"En los últimos 35 años, nuestra nación se ha visto cada vez más afectada por la inmigración ilegal. Esta legislación representa un paso importante para afrontar este desafío a nuestra soberanía. Al mismo tiempo, preserva y enriquece el legado nacional de inmigración legal. Me complace promulgar esta ley".
Con esas palabras, pronunciadas el 6 de noviembre de 1986, el presidente Ronald Reagan firmó la Ley de Reforma y Control de Inmigración (IRCA, por sus siglas en inglés), que hizo posible la última amnistía de inmigrantes sin papeles aprobada en EE.UU.
La norma abrió las puertas para que unos tres millones de indocumentados, en torno a 60% de los que se estima había entonces, se incorporaran plenamente a la vida de ese país e, incluso, pudieran eventualmente adquirir la ciudadanía estadounidense.
Desde entonces, en Estados Unidos no se ha logrado aprobar ninguna reforma migratoria de gran calado, pese a que ha habido varios intentos.
Gracias a su "revolución conservadora" que transformó la política y la sociedad en EE.UU., Reagan ha sido probablemente el mandatario republicano más icónico que ha tenido ese país en el último medio siglo, ¿qué le llevó a impulsar una ley que ofrecía una amnistía a millones de indocumentados?
"Reagan, tras ser gobernador de California, comprendió que la mano de obra mexicana era un elemento fundamental para la prosperidad económica estadounidense y que, a la larga, el crecimiento de la inmigración indocumentada no era una estrategia sostenible", dice Raúl Hinojosa, profesor de la Universidad de California een Los Angeles, quien ya por aquellos años estaba inmerso en el debate migratorio en EE.UU., sobre el cual escribió su tesis doctoral.
La idea de regularizar a los migrantes indocumentados fue parte del discurso de Reagan durante varios años, llegando a ser planteada durante las elecciones primarias republicanas de 1980.
Una vez Reagan llegó a la Casa Blanca, la reforma migratoria empezó un largo y complejo recorrido de años del que culminó en 1986 como una ley aprobada con el respaldo de republicanos y demócratas.
Para llegar a buen puerto, esta reforma fue promovida internamente como una medida represiva que reforzaría los controles de seguridad en la frontera con México y establecería sanciones a los empleadores que contrataran a trabajadores indocumentados, al mismo tiempo que se permitía la "legalización" -deliberadamente se evitó la palabra amnistía- de una gran parte de los migrantes sin papeles presentes en el país.
"En 1981, este gobierno solicitó al Congreso la aprobación de un paquete legislativo integral que incluía sanciones a empleadores, otras medidas para reforzar la aplicación de las leyes de inmigración y la legalización. La ley establece estos tres componentes esenciales. El programa de sanciones a empleadores es la piedra angular y el elemento principal. Eliminará el incentivo a la inmigración ilegal al eliminar las oportunidades de empleo que atraen a inmigrantes indocumentados", dijo Reagan en su discurso al promulgar la ley.
Además de solucionar el problema que significaba para la soberanía y para la seguridad nacional la presencia de extranjeros indocumentados, Reagan apuntaba a darles un trato justo y a integrarlos, honrando así el largo historial de EE.UU. como un país de acogida de migrantes.
"Estaba en la esencia de Ronald Reagan, era parte de su comprensión de Estados Unidos, que el país estaba fundamentalmente abierto a aquellos que quisieran unirse a nosotros aquí", comentó Peter Robinson, quien trabajó como redactor de los discursos del exmandatario, en una entrevista con la emisora NPR en 2010.
Ese objetivo también quedó claro en el discurso de Reagan al promulgar la ley.
"Hemos apoyado constantemente un programa de legalización que es generoso con los extranjeros y justo con las miles de personas en todo el mundo que buscan venir legalmente a Estados Unidos. Las disposiciones de legalización de esta ley contribuirán significativamente a mejorar la vida de un grupo de personas que ahora deben ocultarse en las sombras, sin acceso a muchos de los beneficios de una sociedad libre y abierta. Muy pronto, muchos de estos hombres y mujeres podrán salir a la luz y, finalmente, si así lo deciden, podrán convertirse en estadounidenses", agregó.
La ley establecía dos programas para la regularización de los indocumentados: uno al que podía aplicar cualquier migrante que estuviera viviendo en el país desde antes del 1 de enero de 1982; y otro dirigido a trabajadores agrarios, al que podían acceder aquellos que hubieran estado empleados en granjas en EE.UU. durante al menos 90 días entre el 1 de mayo de 1985 y el 1 de mayo de 1986.
Se estima que 1,7 millones de personas se acogieron al primer programa y 1,3 millones al segundo.
La regularización tuvo un efecto contundente en las vidas de los migrantes.
"Se hizo una encuesta muy importante, tanto entre trabajadores agrarios como no agrarios, y esencialmente lo que se encontró es que en un período muy corto -aproximadamente dos años- los trabajadores que se legalizaron vieron sus salarios aumentar entre un 15% y un 17%. Previamente, sus ingresos habían estado estancados durante los diez años anteriores", dice Raúl Hinojosa a BBC Mundo.
Hinojosa atribuye a varios factores la mejora en los ingresos de los trabajadores que fueron regularizados, empezando por el hecho de que una vez que cambiaba su estatus migratorio, podían cambiar a nuevos y mejores trabajos.
Explica que muchos de esos trabajadores, luego de ser legalizados, empezaron a invertir en su propia formación, lo que les colocó en una mejor posición en el mercado laboral.
"Hubo un aumento enorme en la cantidad de personas que, una vez que sabían que se iban a quedar en EE.UU., se pusieron a estudiar inglés y esto se tradujo en un gran aumento en los salarios", dice Hinojosa.
Investigaciones realizadas en los años siguientes demuestran las mejoras que experimentaron los migrantes después de su legalización.
Un estudio revela, por ejemplo, que para 1992 el ingreso por hora de esos trabajadores legalizados se había incrementado un 15,1% como promedio general, pero que en el caso de las mujeres había aumentado un 20,5%.
Para ese año, un 38,8% de los hombres mexicanos que adquirieron estatus legal gracias a esta ley se habían cambiado a trabajos mejor remunerados, según reveló otro estudio, basado en los mismos datos.
Un estudio publicado en 2009 por el American Immigration Council, un centro de estudios con sede en Washington, apuntaba a distintos indicadores que muestran el progreso en la vida de los migrantes legalizados a través de la IRCA.
"Entre 1990 y 2006, el nivel educativo de los inmigrantes de la IRCA aumentó considerablemente, sus tasas de pobreza se redujeron drásticamente y sus tasas de propiedad de vivienda mejoraron notablemente. Además, sus salarios reales aumentaron, muchos de ellos ascendieron a puestos directivos y la gran mayoría no dependía de las ayudas públicas", apunta el estudio.
Hinojosa señala que, aunque hubo personas que pensaban que la legalización perjudicaría la economía estadounidense, ocurrió todo lo contrario.
"Tuvo un efecto muy positivo en la economía , gracias al incremento que hubo en el consumo derivado del aumento de los ingresos de estos trabajadores. Les hicimos seguimiento a estos impactos y, una década después de la legalización, hubo un crecimiento en la cantidad de pequeños negocios, de compra de viviendas, del envío de hijos a la universidad…todo esto terminó teniendo un impacto positivo muy fuerte", apunta.
Hinojosa indica que algunos expertos habían vaticinado que la legalización dañaría especialmente a los trabajadores estadounidenses que competían por trabajos no cualificados con los inmigrantes y que estos iban a quitarles las oportunidades de empleo, sobre todo, a los afroestadounidenses.
"No fue así. De hecho, lo que terminó ocurriendo fue que la legalización creó un boom económico en la actividaden las comunidades, en comunidades pobres, urbanas y rurales; lo que creó una mayor demanda de trabajadores, por lo que a los afroestadounidenses también terminó yéndoles bastante bien en esas regiones donde estaban presentes los migrantes legalizados", afirma.
En un artículo publicado en 2014 por la Universidad de California en Los Ángeles, Hinojosa explicaba cómo la dinámica puesta en marcha con la legalización de inmigrantes favorece la economía.
"Obtener una autorización de empleo legal proporciona a las personas indocumentadas movilidad laboral, permitiéndoles encontrar un trabajo acorde con sus habilidades y mejorarlas, lo que posteriormente se traduce en un mayor poder adquisitivo. Además, al poder cambiar de trabajo, las personas indocumentadas pueden maximizar su productividad e ingresos, lo que incrementa su valor añadido a la economía (PIB) y los impuestos que pagan", señalaba.
"El aumento del PIB, los ingresos laborales y la recaudación fiscal se traduce en la creación de empleo tanto en el sector público como en el privado. Estos resultados económicos positivos aumentan proporcionalmente al número de personas a las que se les ofrece autorización legal para trabajar y cuanto más completa sea su inclusión legal, social y económica", apuntaba.
Paradójicamente, aunque la IRCA se vendió como una iniciativa para detener la inmigración ilegal a Estados Unidos, ese objetivo no se cumplió o, mejor dicho, se cumplió parcialmente.
Aunque hubo expertos que habían vaticinado que la legalización serviría como un imán para atraer hacia EE.UU. muchos más indocumentados, ese vaticinio no se materializó.
"Hicieron falta casi 15 años, hasta finales de la década de 1990, para que EE.UU. alcanzara los mismos niveles de migrantes indocumentados que había tenido antes de la IRCA", apunta Hinojosa.
Y, para 2022, se estimaba que los migrantes indocumentados presentes en EE.UU. sumaban unos 12 millones, lo que más que duplica la cifra de 5 millones que se creía había en 1986.
Uno de los factores que los expertos señalan como responsable de que haya vuelto a aumentar la cantidad de indocumentados tiene que ver con el hecho de que la IRCA se enfocó completamente en cerrar las puertas a los sin papeles, sin ocuparse de abrir caminos legales para la migración que requiere EE.UU.
"La IRCA no anticipó ni previó la continua y creciente demanda de trabajadores en Estados Unidos, especialmente en el mercado laboral de baja cualificación. Sin un plan para gestionar la inmigración legal futura y las necesidades del mercado laboral, la solución de tres patas [sanciones a los empleadores, refuerzo de la vigilancia fronteriza y legalización de indocumentados] para la inmigración ilegal se derrumbó bajo el peso de fuerzas económicas y demográficas", explican los investigadores Muzaffar Chishti y Charles Kamasaki en un artículo publicado en 2014 por el Migration Policy Institute.
El otro elemento que no funcionó fue el referido a las multas a los empresarios que "a sabiendas" contrataran a trabajadores sin papeles.
Ya para 1990 un informe del Urban Institute y de la Corporación Rand advertía que los bajos niveles de cumplimiento en la aplicación de sanciones a los empleadores y la limitada cooperación entre las distintas agencias gubernamentales estaban haciendo ineficaces estos castigos y advertían que los reducidos esfuerzos para hacer que los empleadores cumplieran con la IRCA, hacía posible que estos descartaran la posibilidad de que sus incumplimientos fueran descubiertos y sancionados, lo que debilitaría la ley.
Pero esa tendencia se mantuvo y, de hecho, en 1994 la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno, una dependencia del Congreso que se encarga de investigar, evaluar y auditar al gobierno, reveló que los fondos, el personal y el número de investigaciones para sanciones a los empleadores que incumplieran la IRCA se habían reducido desde 1989.
Lo que sí aumentaba era la cantidad de recursos destinados a controlar la frontera y a perseguir a los indocumentados.
Pero, ¿por qué no se sancionaba a los empleadores, pero sí se perseguía a los indocumentados?
"Las sanciones a los empleadores nunca se materializaron porque los empleadores son un grupo muy poderoso tanto en el Partido Demócrata como en el Republicano", explica Hinojosa.
Así, era más fácil concentrar la acción sancionatoria sobre los indocumentados -cuyo poder político era nulo- que sobre sus empleadores.
Casi cuatro décadas después, no parece que la situación haya cambiado.
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