El INA: la ley es necesaria, la buena gestión es indispensable

Hace más de una década, informes de la Contraloría General de la República y un estudio de la OIT encendieron las alarmas sobre el Instituto Nacional de Aprendizaje. La matrícula había caído, se graduaban menos estudiantes y se ofrecían programas con poca empleabilidad. Era especialmente grave porque la capacitación laboral es un poderoso instrumento para unir crecimiento económico y justicia social.

Por eso denuncié lo que ocurría y apoyé la reforma promovida después por el Presidente Ejecutivo del INA, Andrés Valenciano, que dio origen a la Ley 9931. Su propósito era transformar la formación profesional ante la cuarta revolución industrial y el empleo del futuro.

La reforma buscó darle al INA la flexibilidad que exige una economía en cambio acelerado. Ninguna institución puede responder a tecnologías y ocupaciones nuevas si depende únicamente de una planilla permanente de instructores o tarda años en modificar un programa. Durante mi gobierno el INA contó con unas 400 plazas de docentes contratados para tareas específicas y por períodos limitados. Así se incorporaban rápidamente conocimientos especializados. Desdichadamente con el tiempo se transformaron en plazas fijas, muchas administrativas.

La Ley 9931 también permitió contratar capacitación ofrecida por terceros y otorgar becas para estudiar en centros escogidos y acreditados por el INA. Además, incorporó la formación dual. Eran cambios indispensables para ampliar la oferta y acercar la enseñanza a las necesidades de las empresas.

Pero una buena intención puede malograrse en tres etapas: al aprobar la ley, al reglamentarla y al ejecutarla. Las tres cosas ocurrieron.

En la aprobación se dejaron materias esenciales del régimen de empleo a un reglamento. La Sala Constitucional, mediante el voto 2023-031179, declaró inconstitucional la reforma del artículo 24 de la Ley Orgánica del INA. No objetó que una institución autónoma tuviera un estatuto propio, sino que aspectos sustanciales del empleo público —nombramiento, remoción, condiciones laborales y remuneración— fueran definidos reglamentariamente y con base en el derecho laboral común, en vez de quedar sometidos a un régimen estatutario de derecho público establecido por ley.

El proyecto presentado por el gobierno de la Presidenta Laura Fernández de Estatuto de Empleo Público del INA, expediente 25.724, procura corregir ese error. En general me parece conveniente. Lleva a la ley las garantías de mérito, idoneidad, transparencia y estabilidad, a la vez que restablece contrataciones por tiempo definido para atender demandas temporales, necesidades específicas y programas urgentes o estratégicos. Creo que esa flexibilidad debería restringirse a puestos para docentes. Merece aprobación, cuidando que sus plazos y procedimientos no vuelvan ilusoria la agilidad que se pretende recuperar.

Pero la experiencia demuestra que ninguna nueva ley sustituye la buena gestión. El estudio que Jorge Cornick preparó para la Academia de Centroamérica ya había advertido que los reglamentos entorpecían innecesariamente la acreditación y contratación de centros capacitadores, la selección de estudiantes y la adjudicación de becas. Se otorgó por ley flexibilidad y luego se reconstruyeron las trabas por reglamento.

Más preocupantes aún son los problemas de ejecución. Una evaluación de egresados de inglés del programa de Becas del INA establecido de acuerdo al Artículo 21 bis introducido en la ley 9931 ofrece resultados alarmantes. De 400 personas reportadas como graduadas en inglés avanzado, solo 103 aceptaron y completaron el proceso posterior de certificación. De esas 103, únicamente 30 certificaron algún nivel: 16 alcanzaron el básico y 14 el intermedio. Ninguna certificó nivel intermedio alto ni avanzado. Las otras 73 no acreditaron siquiera un nivel. El informe estima en más de ₡132 millones lo invertido en esos 73 casos y proyecta una posible afectación superior a ₡516 millones si la tendencia se extendiera al grupo completo. Esta última cifra es una proyección, no un resultado comprobado para las 400 personas, pero basta lo observado para exigir correcciones profundas.

La respuesta no debe ser abandonar las becas, lo que entiendo que se ha hecho Son un mecanismo muy conveniente para ampliar rápidamente la capacidad del INA y atender a quienes necesitan formación para acceder a mejores empleos. Cerrarlas castiga precisamente a quienes más requieren oportunidades. Lo correcto es rediseñarlas y administrarlas bien.

No se debe contratar y pagar de una sola vez un curso completo. Deben contratarse módulos, con una prueba diagnóstica independiente al inicio y una evaluación verificable al concluir cada etapa. Solo cuando el estudiante demuestre las competencias previstas debe financiarse el módulo siguiente. Los pagos a los proveedores deben depender de resultados comprobados, no de matrículas, horas impartidas o certificados emitidos por el propio centro. También deben medirse la inserción laboral y la mejora de ingresos.

La formación dual requiere una visión más abierta. Su regulación se concibió principalmente para aprendizajes prolongados y altos niveles de cualificación, con procedimientos complejos en los que intervienen el INA, el Ministerio de Educación y, en algunos casos, CONARE. Ese modelo puede ser apropiado para ciertas profesiones, pero no debe agotar la colaboración entre empresas y centros educativos.

Sin cambiar la ley, el INA puede organizar aprendizajes prácticos en empresas para habilidades concretas y períodos cortos, combinando instrucción y experiencia productiva con la lógica de la enseñanza dual. Adquieren creciente valor las certificaciones y diplomados que demuestran competencias específicas, incluso en ámbitos universitarios. Lo importante no es cuánto duró el curso ni qué nombre tiene el título, sino qué sabe hacer la persona y si esa capacidad le abre una oportunidad de trabajo.

La inteligencia artificial acelera los cambios de la cuarta revolución industrial. Algunas ocupaciones se transforman o desaparecen y otras surgen. El INA debe ayudar tanto al joven que busca su primer empleo como al trabajador que necesita reentrenarse para pasar de una oportunidad que se cierra a otra que se abre. Para ello requiere contratar especialistas docentes y servicios de enseñanza de terceros con agilidad, adaptar contenidos en meses y no en años, trabajar con las empresas y evaluar cada programa por sus resultados en los estudiantes.

Para analizar la situación del INA conté con la muy importante ayuda de una larga conversación -que muchísimo agradezco- con mi amigo William Alvarado Bogantes quien tiene una muy amplia y fructífera experiencia como alto ejecutivo del INA que inició desde 1990 y que incluso tuvo el cargo de Gerente Técnico. William además de estudios de posgrado en gestión pública también tiene experiencia como profesor universitario; regidor, presidente y alcalde municipal; dirigente político incluyendo ser Secretario General del PUSC y como diputado. La responsabilidad por este artículo es solo mía.

Aprobar el estatuto propio es importante. Corregir reglamentos que frustran la flexibilidad también lo es. Pero la transformación decisiva será administrativa: poner al estudiante y sus competencias en el centro, medir, comparar, corregir y suspender lo que no funciona, a la vez que se amplía lo exitoso. El INA no necesita solamente mejores facultades legales. Necesita usarlas bien. De eso dependen miles de buenas oportunidades de trabajo, mayor productividad y una sociedad más justa.