Función contralora del Tribunal Fiscal Administrativo

En las últimas semanas hemos visto, con agrado, que el Tribunal Fiscal Administrativo ha anulado muchos actos de la Administración Tributaria que han llegado a su conocimiento, en virtud de apelaciones presentadas por los contribuyentes.

Recordemos que el TFA es un órgano desconcentrado de jerarquía impropia, que actúa como contralor de legalidad de los actos de la Administración Tributaria. Lo anterior significa, por un lado, que no es un órgano de la Administración activa -no es el jefe de los órganos de la DGT- y, por otro que, si bien forma parte del Ministerio de Hacienda, su condición de desconcentración le confiere competencias exclusivas dentro de dicha cartera.

Así, en materia de gestión, fiscalización y gestión tributaria, encontramos que el TFA se convierte en el contralor de legalidad de la Administración Tributaria, aunque el propio Tribunal y sus miembros formen parte de la estructura orgánica del Ministerio de Hacienda para todos los demás efectos (administrativos, presupuestarios, disciplinarios, etc.). Igualmente ostenta desconcentración el Director de Tributación y los órganos en que él delegue la emisión de actos con efectos hacia los contribuyentes.

Por una parte, nuestra satisfacción estriba en que el Tribunal se ha dedicado, efectivamente, a tutelar los derechos de los contribuyentes frente a los actos de la Administración Tributaria que los lesionan. Recordemos que todo acto administrativo consta de seis elementos fundamentales (sujeto, procedimiento y forma; motivo, contenido y fin); todos los cuales deben ser conformes a lo que, para cada acto, la ley expresamente preceptúe.

Y el Tribunal ha venido detectando que la Administración, en muchos casos, dicta actos contrarios al ordenamiento jurídico, toda vez que alguno de los elementos de tales actos es disconforme, por inexistencia, o bien afectación grave de los parámetros que dispone la ley o los reglamentos.

En particular, hemos visto actos anulados por vicios en el motivo, cuando la Administración lo dicta o emite sin valorar los elementos de prueba o los argumentos aportados por el contribuyente, de modo que no hay congruencia entre lo que se resuelve (contenido del acto) y los razonamientos de los que debe derivar la resolución (motivo y motivación o fundamentación).

Un ejemplo interesante fue el de una sanción en la que el acto de la Administración no explicaba cuál era la lesión causada por el comportamiento del contribuyente, en contra del bien jurídico tutelado por la norma. También hemos visto casos donde se señalan vicios de forma, pues la Administración ha omitido algún paso del procedimiento tributario en detrimento de los derechos del Administrado.

El problema, sin embargo, es que el Tribunal ha entendido que está dentro de sus potestades el devolver la fiscalización a la Administración actora para que ésta corrija sus actos, lo cual estimamos un error. Por un principio básico de preclusión, y dada la naturaleza jurídica del Tribunal, consideramos que la anulación de un acto de la Administración no le devuelve la competencia para corregirlo.

Si la Administración disiente del criterio del Tribunal, lo que procede es recurrir al proceso de lesividad en contra del acto del Tribunal. Pero si el acto efectivamente adolece de vicios en alguno de sus elementos, la Administración únicamente puede enmendar sus actuaciones en la medida que el reinicio se haga respetando todos los derechos del administrado, particularmente lo que se refiere a las reglas de prescripción.

El sustento para pensar de esta manera se encuentra en una lectura circunscrita del artículo 126 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en tanto dispone: “Las obligaciones de los contribuyentes, determinadas de oficio por la Administración Tributaria, solo podrán modificarse en contra del sujeto pasivo, cuando correspondan a determinaciones o liquidaciones previas”.

En sentido contrario, cuando en un procedimiento determinativo, de carácter definitivo, el órgano encargado de verificar la legalidad de la actuación estima configurada una nulidad, no puede devolver el asunto al órgano fiscalizador, porque esta norma impediría un nuevo resultado negativo a los intereses del contribuyente. Por demás, ateniéndonos al principio de legalidad, tampoco se encuentra la atribución para que el TFA le “devuelva” la competencia al órgano de la Administración Tributaria una vez que resuelva el recurso bajo su conocimiento. Antes bien, como indica el numeral 158 del CNPT, el TFA resuelve en “definitiva” los casos, y por eso, en lógica absoluta con la Ley General de la Administración Pública, “agota la vía administrativa”.

No está de más recordar, en esta misma línea, que el TFA no ostenta competencias que son propias de los tribunales de justicia. Así ya se lo ha recordado el Tribunal Contencioso Administrativo al TFA como cuando, por ejemplo, le revocó una decisión de dimensionar en el tiempo el alcance de una de sus resoluciones.

En igual sentido, recordemos que la competencia de renvío se otorga a la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en los específicos casos del recurso de casación por la forma. Evidentemente, no existe forma de hacer una integración de tales competencias, en aplicación de las disposiciones que llenan lagunas, y antes bien, debería acudirse al legislador si quisiera otorgarse tal rango de atribuciones.