Implicaciones estratégicas de las actividades primarias relacionadas con las crecientes importaciones petroleras nacionales (Parte II)

La energía, siendo el motor del sistema económico y social, debe gestionarse con base en una política energética basada en criterios y estudios técnicos y científicos (económicos, sociales, ambientales, etc.), como lo hacen los países ambiental y energéticamente exitosos, como Noruega y muchos otros, en lugar de una política que contiene dogmas y visiones doctrinarias ajenas a la realidad, como ha ocurrido en el país desde que se fusionaron los sectores ambiente y energía a nivel ministerial en el MINAE en 1990.

1. Implicaciones relacionadas con la abstención voluntaria de una eventual producción nacional como medida climática

1.1 La política de abstención voluntaria de una eventual producción nacional y de separación de la cadena de suministro

La postura de la política energética nacional (que incluye los decretos que se han promulgado a través de los años y otra normativa legal) aboga por la abstención voluntaria de una eventual producción nacional de gas natural y petróleo, para lo que va asociado a un aumento constante de grandes importaciones petroleras a través de la separación geográfica de la cadena de suministro petrolero.

A través de esta abstención de eventualmente producir en el territorio nacional y de la separación geográfica de la cadena de suministro petrolero, el país realiza lo siguiente:

• Traslada a otros países las actividades más lucrativas que crean una gran riqueza (generación de grandes cantidades de recursos fiscales y no fiscales, fuerte impulso al crecimiento económico, empleos bien pagados, etc.).

Cede a las empresas transnacionales y a otros países la responsabilidad de la gestión de los temas de mitigación ambiental relacionados con los procesos primarios de la cadena de suministro (exploración, extracción, refinación, transporte marítimo, etc.).

Realiza únicamente en el país las actividades de mero consumo de esta cadena de valor, que, por sí solas, no generan ninguna riqueza nacional, y que son las que más emisiones al ambiente generan (incluyendo gases de efecto invernadero que inducen el cambio climático).

Las emisiones al ambiente, dentro de la cadena de valor del petróleo, se generan principalmente a nivel de la demanda, por lo que, en lo fundamental, las emisiones son impulsadas por la demanda, no por la oferta.

Este modelo energético, instaurado por la política energética para abastecer la principal fuente de energía que el país consume (el petróleo), tiene dos pilares fundamentales: 

• Prohibición de una eventual producción nacional, mediante un decreto de moratoria, que impide realizar en el país las actividades primarias del abastecimiento petrolero nacional en el territorio nacional (y de gas natural también).

Traslado a exterior de los procesos primarios del abastecimiento petrolero nacional (exploración y explotación) mediante la autorización sin límites de las altas y crecientes importaciones petroleras para suministrar el 70.7% del abastecimiento energético nacional.

La prohibición de realizar las actividades primarias de la cadena de suministro en el territorio nacional y el traslado de estas actividades al exterior a través de las elevadas y crecientes importaciones petroleras se dieron con pleno conocimiento de lo siguiente:

• Que las exploraciones realizadas en el pasado por diversas compañías y los estudios realizados en el país por expertos internacionales y nacionales (miembros del Colegio de Geólogos) han identificado un importante potencial de hidrocarburos (gas natural y petróleo) en varias zonas del país.

Que la Ley de Hidrocarburos (Ley 7399) y sus cinco reglamentos, que contienen toda la normativa para explorar y explotar hidrocarburos en el territorio nacional, están vigentes y siguen vigentes a la fecha.

1.2 ¿Qué dice la Sala IV sobre el decreto de moratoria petrolera (que afecta también el eventual desarrollo del gas natural)?

Sobre el tema de este decreto que impone legalmente una abstención voluntaria, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente: 

• "… se trata de una norma de autorestricción para el propio Poder Ejecutivo para el ejercicio de una potestad discrecional que, de ninguna manera, deja sin efecto la Ley de Hidrocarburos, …”.

“El Tribunal observa que la moratoria no tiene como objetivo principal disminuir el consumo de petróleo en nuestro país, aunque la motivación puede llamar a confusión al proclamar que el gobierno “...ha declarado y reiterado su compromiso de NO al petróleo”;

“… tampoco el decreto tiene relación única con el objetivo de la carbono neutralidad o con la modificación de la matriz energética del país que, como se sabe, tiene aún una alta dependencia de los combustibles fósiles…”;

“… como lo entiende el Tribunal estos problemas y compromisos no buscan ser directamente atacados con la moratoria, sino que se busca atender el objetivo ralentizar la producción mundial de combustibles fósiles, bajo la convicción de que ello incidirá positivamente en el combate al cambio climático, …”.

La anterior convicción que tiene este decreto, y que señala la Sala IV, se da sin acreditar ningún estudio técnico que así lo pruebe. Por definición, una convicción, que una creencia es un pensamiento subjetivo y es muy diferente a una realidad objetiva (la cual se basa en estudios rigurosos y hechos comprobables y verificables tal como existen, independientemente de lo que creamos o sintamos al respecto).

Esta convicción que está en el decreto, y que no está basada en realidades objetivas y no se sustenta en ningún estudio técnico, viola el principio de objetividad de los actos públicos porque no tiene sustento en la vida real.

Entre otras cosas, no solamente no genera ningún impacto en la reducción de las emisiones, sino que más bien las puede aumentar si las importaciones petroleras provienen de países con una normativa ambiental menos estricta que la existente en el país.

El principio de objetividad, contenido en el marco legal y constitucional del país, exige que las actuaciones del sector público se basen exclusivamente en criterios técnicos, jurídicos y de interés general. Prohíbe que los funcionarios tomen decisiones motivadas por intereses personales, ideologías, favoritismos, presiones políticas o sesgos subjetivos.

1.3 ¿Se necesitaba promulgar un decreto de moratoria?

La respuesta es no. El Artículo 32 de la Ley de Hidrocarburos, cuyo propósito es “desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación” de hidrocarburos”, señala lo siguiente: “A efecto de suscribir contratos para la ejecución de las actividades estipuladas en esta Ley, el Poder Ejecutivo deberá aplicar el procedimiento de licitación pública…”.

Está claro que, si el Gobierno no deseaba realizar actividades de este tipo, simplemente no publicaba ninguna licitación. No se necesitaba promulgar un decreto de moratoria para imponerse a sí mismo una “autorestricción”.

Lo anterior muestra que la promulgación de este decreto obedeció a una decisión ideológica sin ningún estudio técnico, y no a una decisión objetiva técnicamente fundamentada.

1.4 ¿Contribuye la moratoria a frenar o ralentizar la oferta y el consumo de petróleo y las emisiones al ambiente?

La premisa ideológica de la política energética que la abstención de extraer recursos energéticos no renovables nacionales contribuye a frenar la oferta global de combustibles fósiles y las emisiones al ambiente no está sustentada en ningún estudio técnico y no refleja lo que ocurre en la realidad nacional e internacional.

La oferta de petróleo no impulsa la demanda. Lo que impulsa la oferta es la demanda y ésta es impulsada por factores asociados al consumo, tales como el crecimiento económico (que es el principal impulsor), el crecimiento demográfico y la mejora de la calidad de vida de los habitantes.

Si la demanda nacional y mundial aumenta, la exploración y la extracción de petróleo en el mundo aumentan. Si la demanda baja, la exploración y la extracción bajan.

El mercado petrolero internacional está regido por la economía clásica: el petróleo es una materia prima cuya extracción responde a la necesidad de cubrir una demanda, no a la inversa. La oferta puede controlar los precios, pero solo la actividad socioeconómica dicta los volúmenes reales de consumo petrolero.

Debido a sus características únicas, la demanda mundial de petróleo ha alcanzado nuevos máximos históricos en el 2024 y el 2025 y se proyecta que siga creciendo en el futuro.

Al mantener el país la demanda interna de derivados de petróleo no solamente intacta, sino en continuo crecimiento, lo que el decreto de moratoria hace es simplemente transferir o trasladar geográficamente a otros países lo siguiente: 

• La huella de carbono de las actividades primarias correspondientes a las crecientes importaciones petroleras que realiza el país. Estas emisiones de la oferta (que se dan como en cualquier proceso industrial), son muy bajas con respecto a las emisiones relacionadas con el consumo nacional de derivados de petróleo. Aunque son trasladadas a otros países a través de las importaciones petroleras, esta huella en otros países es proporcionalmente atribuible al consumo petrolero nacional. Si las importaciones del país aumentan, las emisiones de las actividades primarias de estas importaciones aumentan, y si bajan estas emisiones bajan también.

El manejo de los temas de mitigación ambiental de la extracción de los hidrocarburos que el país consume a otros países, lo cual se realiza bajo la normativa ambiental de esos países.

La focalización de la política de moratoria petrolera del país en una eventual oferta nacional se basa en una premisa simbólica que la abstención de una eventual producción nacional va a reducir el consumo petrolero y las emisiones. Esta moratoria carece de sustento técnico (y como es falsa, no se hizo ningún estudio técnico, económico y ambiental porque no poder ser justificada).

Si se hubiera realizado un estudio técnico, se habría demostrado que una eventual producción nacional no ralentiza la oferta mundial de petróleo, no aumenta ni el consumo petrolero nacional, ni el consumo global, ni las emisiones al ambiente atribuibles a nuestro consumo petrolero y que simplemente traslada a otros países la huella ambiental de las actividades primarias asociadas al consumo petrolero nacional.

Ya el Colegio de Geólogos^[1] había señalado desde hace un tiempo que el decreto de moratoria fue promulgado sin “fundamento técnico y científico” y que, adicionalmente, su promulgación se convirtió en “un rotundo sí a los hidrocarburos importados”. La historia le dio razón a este prestigioso colegio profesional, ya que las importaciones petroleras del país no solamente son masivas, sino que además han venido creciendo aceleradamente.

El decreto de moratoria petrolera vencía en el 2021, pero el Gobierno de turno en el 2019, mediante otro decreto, amplió el plazo hasta el 2050.

La postura simbólica y ficticia de la política energética, relacionada con la abstención de una eventual producción nacional ha contribuido de manera determinante a lo siguiente: 

• Un aumento permanente de la dependencia de las importaciones petroleras, que en la actualidad representan el 70,7% del abastecimiento energético nacional y con una tendencia creciente.

Una reducción continua de la participación de las fuentes renovables nacionales de energía, que en la actualidad representa solamente el 29,3% del abastecimiento energético nacional, y con una tendencia decreciente.

Un aumento continuo de las emisiones al ambiente, incluyendo gases de efecto invernadero.

El aumento continuo de la demanda petrolera nacional incrementa proporcionalmente la exploración y la explotación de petróleo y derivados en otros países que abastecen la demanda nacional.

Si hubiera producción nacional, cualquier exportación debe competir por suplir la demanda internacional, pero esta producción no aumentaría la demanda internacional (ni la nacional) porque la oferta no aumenta la demanda.

Por lo tanto, la abstención voluntaria de una eventual producción nacional no genera ningún efecto en las emisiones nacionales e internacionales y no va tampoco a “ralentizar la producción mundial de combustibles fósiles”.

Al mantener una excesiva y creciente dependencia petrolera del exterior para su abastecimiento energético, el país asume costos elevados, alta volatilidad de los precios del petróleo en el mercado petrolero internacional que cuando aumentan inducen procesos de inflación importada, reducciones del crecimiento económico, vulnerabilidades económicas y sociales y riesgos de desabastecimiento.

Lo anterior evidencia una desconexión entre la realidad (energética, económica, social, ambiental, etc.) y las consecuencias de la política simbólica e ideológica adoptada de abstención de una eventual producción nacional que no aumenta las emisiones al ambiente ni el consumo petrolero.

Con la moratoria petrolera, contenida en la política energética, el país asume un gran costo económico y social al importar cada vez más los caros y volátiles derivados de petróleo y aumenta continuamente de manera significativa las emisiones nacionales al ambiente a través del creciente consumo de derivados de petróleo importados (incluyendo de gases de efecto invernadero), ya que, por mucho, las emisiones de estos gases se generan mayoritariamente a nivel de la demanda petrolera, no a nivel de la oferta.

No solamente las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con el consumo de derivados de petróleo importados no se están reduciendo, incumpliendo flagrantemente desde el inicio el compromiso internacional voluntario adquirido por el país dentro del marco del Acuerdo de París del 2015, sino que más bien están aumentando aceleradamente.

Contrario a lo que se está haciendo aquí, las políticas energéticas en el mundo buscan de manera balanceada y equilibrada la reducción continua de los costos de la energía, el aumento de la seguridad energética y la reducción de las emisiones al ambiente (que en este caso se daría en el país fundamentalmente si se diera una reducción de la demanda petrolera, lo cual no está ocurriendo y más bien está creciendo aceleradamente).

1.5 Otros aspectos importantes de la política basada en la abstención de una eventual producción nacional de hidrocarburos

La política centrada equivocadamente en la oferta (la cual se implementó a través de un decreto de moratoria petrolera) y no en la demanda conlleva a otras implicaciones, como las siguientes:

• La paradoja de la “fuga de carbono”. Las emisiones globales de gases de efecto invernadero (GEI) son principalmente función del consumo, no de la oferta. Si un país se abstiene de una producción nacional de hidrocarburos, pero continúa consumiendo petróleo importado, y peor aún, con un consumo en alto crecimiento como el de Costa Rica, simplemente externaliza las acciones de mitigación ambiental en los procesos primarios de la cadena de suministro.

El petróleo que el país consume en la forma de derivados se explorará y extraerá en otro lugar (a menudo en países con estándares ambientales más bajos, lo que aumenta las emisiones) y se transportará por tierra y por barco, lo que resultará en una huella de carbono neta incluso mayor (en el caso de normas sobre emisiones menos estrictas en los países de donde provienen las importaciones petroleras que las que pudiera tener el país).

Fuga de carbono y mayores emisiones globales. Negarse a extraer eventuales reservas nacionales no reduce ni aumenta la demanda global. Simplemente traslada la carga de la exploración, la extracción, la refinación y el transporte marítimo a otros países.

Fungibilidad del petróleo global. El petróleo es una materia prima que se comercializa ampliamente a nivel mundial. Una prohibición localizada de la producción, como se ha hecho en el país mediante el decreto de moratoria, no detiene el consumo ni frena la dinámica del mercado global. Para abordar eficazmente el cambio climático, las políticas deben centrarse en la demanda (por ejemplo, con la transición del transporte a vehículos eléctricos, la descarbonización de los procesos industriales) en lugar de en la oferta.

La separación geográfica no tiene en cuenta las emisiones totales. La parte más significativa de las emisiones del ciclo de vida de los combustibles fósiles se produce durante la fase de combustión (uso), no durante la fase de extracción, la cual se realiza en los países de donde provienen las crecientes importaciones petroleras que realiza el país. Restringir o evitar una eventual producción nacional no contribuye en absoluto a frenar el consumo final ni las emisiones al ambiente del país ni del mundo.

Desacoplamiento incorrecto de energía y emisiones. La estrategia focalizada en la oferta de la abstención de una eventual producción nacional separa las emisiones derivadas de la producción (que ocurren en otros países para abastecer el grande y creciente consumo petrolero del país) de las derivadas del consumo (que ocurren directamente en el país).

Al abstenerse de una eventual producción nacional, la política energética cree que el país mantiene sus emisiones de extracción en cero, pero eso no es así, porque en realidad las emisiones (más bajas) asociadas a los procesos primarios de la cadena de suministro ocurren en los países de donde provienen las importaciones de petróleo. Y al mismo tiempo, al fomentar las crecientes importaciones petroleras, induce que los sectores de la economía nacional (transportes, industria, agricultura, turismo, comercio, generación eléctrica, etc.) aumenten continuamente su consumo petrolero y dependencia de los combustibles importados y, consecuentemente, sus emisiones derivadas del consumo petrolero.

Descuido de la demanda nacional. La política de abstención de una eventual producción local parte del supuesto de que restringir el suministro de derivados de petróleo frenará inherentemente la demanda interna y ralentizará el consumo y las emisiones globales, lo cual no es cierto. Sin reformas estructurales a nivel de la demanda, rápidas y prácticas, la demanda nacional de derivados petróleo continuará creciendo (lo cual es lo que ha venido ocurriendo en la realidad), lo que conlleva un crecimiento descontrolado del consumo y de las emisiones nacionales (incluyendo los gases de efecto invernadero).

Fuga de riqueza nacional. La importación de la mayor parte de las necesidades energéticas vitales supone un constante y creciente flujo de riqueza nacional hacia los países exportadores de petróleo y derivados.

Exposición económica extrema. Al depender de las importaciones petroleras para abastecer más del 70 % del abastecimiento energético nacional, y con una tendencia creciente, el país está completamente a merced de las fluctuaciones previstas e imprevistas de los precios internacionales y las tensiones geopolíticas, lo cual provoca que el país no tenga ninguna protección contra la volatilidad de los precios internacionales y contra eventuales interrupciones parciales o totales en la cadena de suministro global.

Riesgos para la seguridad energética. Las crisis internacionales, como la guerra actual en Irán y otras crisis geopolíticas que han ocurrido en el pasado, afectan severamente una economía altamente dependiente de las importaciones petroleras. Una eventual producción nacional es una importante salvaguarda contra la incertidumbre energética, la presión geopolítica y la alta volatilidad de los precios que introduce en la economía nacional una importante inflación importada.

2. Otras implicaciones analizadas en columnas anteriores que se adicionan a las anteriores

Conviene repasar de manera resumida las implicaciones analizadas en la Parte I de esta serie, las cuales se adicionan a las implicaciones anteriores de la Parte II:

• La alta dependencia del país de las cadenas globales de suministro petrolero, de las cuales el país ya casi depende de dos terceras partes de su abastecimiento energético, incrementa fuertemente la vulnerabilidad nacional, los costos y la volatilidad de los precios frente a factores exógenos sobre los cuales no tenemos ningún control, que provoca una inflación importada que afecta a todos los bienes y servicios.

Con la separación de la cadena de suministro en el extranjero y en el país, lejos de representar una desvinculación real del país de la economía petrolera primaria (exploración, extracción, refinación, transporte marítimo, etc.), la política energética nacional ha establecido una reconfiguración geográfica de la alta y c reciente dependencia petrolera del exterior.

La gran riqueza que generan las grandes y crecientes importaciones petroleras que realiza el país solamente benefician a las empresas petroleras transnacionales que le venden los derivados de petróleo a RECOPE y a los países de donde provienen esas importaciones. El país es un neto perdedor en estas transacciones internacionales.

Bajo el modelo energético impuesto por la política energética para suministrar más del 70% del abastecimiento energético nacional, los procesos primarios de la cadena de suministro petrolero nacional los llevan a cabo empresas transnacionales fuera de las fronteras nacionales bajo normas y estándares (técnicos, económicos, sociales, ambientales, etc.) sobre las cuales el país no tiene ninguna injerencia, no se preocupa ni ocupa de estos temas ni ejerce controles sobre su cumplimento. Inclusive, desconoce cuáles son y cómo se implementan.

Esta política impuso, sin ningún estudio técnico, que el país participara únicamente en el último eslabón de la cadena de suministro, que es la distribución local de los caros derivados de petróleo importados (que por sí solo no genera ninguna riqueza o renta de recursos y representa un gran costo para el país) y el consumo final (que es la etapa que por mucho genera la gran mayoría de las emisiones al ambiente).

Aunque el país no participa directamente en actividades de exploración, extracción, transporte por oleoducto, refinación o transporte marítimo, sí depende totalmente de estas actividades que se realizan en otros países para sostener la producción nacional de bienes y servicios y, en general, el funcionamiento cotidiano de la economía y de la sociedad.

La seguridad del suministro energético y los costos de la energía importada, entre muchas otras cosas, dejan de depender de decisiones nacionales y pasan a estar condicionadas por las inestabilidades y conflictos de actores y regiones extranjeras

Con la separación geográfica de la cadena de suministro petrolero del país, las actividades más lucrativas que crean una gran riqueza (generación de grandes cantidades de recursos fiscales y no fiscales, fuerte impulso al crecimiento económico, empleos bien pagados, etc.) se realizan en otros países.

La separación geográfica de la cadena de suministro petrolero traslada la volatilidad de los precios internacionales del petróleo a los precios domésticos de los combustibles y, por ende, la traslada a todos los bienes y servicios producidos en el país.

Las consecuencias de la política energética relacionadas con las altas y caras importaciones petroleras afectan fuertemente a la población, y más fuertemente a las poblaciones de bajos ingresos.

Con la separación geográfica, las emisiones al ambiente del sector energía (incluyendo gases de efecto invernadero, GEI) han venido aumentando fuertemente producto del consumo creciente de los derivados de petróleo importados.

El trasladar la exploración, la producción y la refinación de petróleo a otros países, para abastecer las necesidades nacionales de derivados de petróleo, no evita que las emisiones a nivel de la oferta (relacionados con las actividades de los procesos primarios) no sean atribuibles al país.

Estas emisiones, como cualquier sector industrial, son muy bajas con respecto a las emisiones generadas por el consumo (como ocurre en el país), las cuales son mucho más elevadas.

Al carecer de control sobre las etapas primarias de producción (extracción y refinación) y transporte marítimo, el país queda totalmente expuesto por voluntad propia a grandes riesgos sistémicos que no puede gestionar plenamente mediante las políticas domésticas.

3. Conclusiones

El modelo actual, basado en la abstención de una eventual producción nacional y en la separación geográfica de los procesos primarios del alto y creciente consumo petrolero del país (que ya abastece el 70,7% de la demanda energética nacional y con una tendencia creciente) empezó forjarse con la fusión de los sectores ambiente y energía a nivel ministerial en 1990 con la creación del MINAE.

Esta política creó una dependencia energética estructural internacionalizada, en la cual el país conserva para sí mismo únicamente el consumo de derivados de petróleo, que es el último eslabón de la cadena de suministro petrolero, y transfiere al exterior los procesos industriales primarios (que son los que más riqueza generan) y las responsabilidades regulatorias asociadas a esos procesos.

Lejos de representar una desvinculación real del país de la economía petrolera primaria (exploración, extracción, refinación y transporte marítimo), la política nacional constituyó una reconfiguración geográfica de alta dependencia del exterior, donde el petróleo es cada vez más el componente esencial de la matriz energética nacional.

El modelo de abstención de producción nacional y de separación geográfica de la cadena de suministro petrolero, impuesto por la política energética, busca ocultar o invisibilizar fuera de las fronteras del país los procesos primarios del alto y creciente consumo petrolero nacional (exploración, extracción, etc.) y, al hacerlo, los grandes beneficios económicos y sociales de las actividades primarias del abastecimiento petrolero nacional se quedan en otros países.

La separación geográfica de la cadena de suministro y la abstención de producción nacional no solamente no han impulsado tampoco la transición energética, sino que más bien han inducido un retroceso continuo con una “transición energética al revés o en reversa”, ya que la participación de los derivados de petróleo importados en el abastecimiento energético nacional es cada vez mayor y la participación de las fuentes nacionales renovables de energía cada vez menor.

El rol fundamental de la energía en la sociedad exige una gestión científica y técnica (energética, económica, social, ambiental, etc.).

[1] Posición del Colegio de Geólogos de Costa Rica ante la Exploración y Producción del Petróleo y del Gas Natural en Nuestro País, periódico La Nación, 2 de octubre de 2016, página 10A, Campo pagado suscrito por el Geólogo Jorge Chaves Cernas, Presidente del Colegio de Geólogos.