Control tributario para la nueva Administración

Carlos Camacho ccamacho@grupocamacho.com | Martes 10 mayo, 2022

El éxito de un sistema tributario se sienta en diversos puntos de engranaje que conviene revisar si realmente se han tomado en cuenta para el diseño de las normas, las políticas y gestión diaria desde el aparato estatal para lograr los recursos necesarios para sufragar los gastos públicos.

Es esencial repasar los principios del derecho originario, que dan la legitimidad a la obligación de todos a contribuir con las cargas públicas. Dicha fuente está en nuestra Constitución Política, como sucede en los Estados democráticos modernos.

El deber de contribuir es de todos. Para que se cumpla, deviene de este predicado constitucional el complemento directo que indica que ha de ser cumplido con arreglo de Ley.

La Constitución impone claramente límites a la capacidad jurídica del Estado para lograr la recaudación de impuestos y dota al contribuyente de una garantía de certeza jurídica: Que la normativa que crea carga tributaria debe ser con rango de Ley y no de un acto administrativo ocurrente.

El que la obligación de contribuir se cimiente en una ley asegura – en una democracia representativa – que somos todos los que, representados por el Poder Legislativo, consensuamos y ponemos en común las capacidades contributivas que consideramos socialmente aceptables y susceptibles de ser gravadas. También definimos con qué mecanismos se dota al Poder Ejecutivo para asegurar que el cumplimiento tributario se lleve a cabo con arreglo a la ley.

El sistema tributario descansa, se fundamenta y adquiere legitimidad constitucional, pero con límites y que, gracias a estos, cuando se legisla o cuando se administra la materia legislada, se debe hacer conforme el poder que el pueblo ha delegado en sus representantes en respeto a la Ley.

Los presupuestos que utiliza el legislador para detectar manifestaciones de capacidad contributiva son resultado de la técnica desarrollada por siglos en el país y en derecho comparado. No es necesario legislar por ocurrencias, ni solventar la reinvención del “agua tibia” cada vez que sea necesario imponer nuevas cargas sobre los contribuyentes.

También es cierto que la técnica tributaria en el derecho interno, la doctrina y el derecho comparado son estrellas que guían las cargas de navegación. En tanto se apeguen a la técnica se podrá repartir las funciones de contribuir de una manera eficaz y eficiente, que logre los objetivos propuestos de manera balanceada en relación con el costo de recaudar y el beneficio de recaudo.

Dentro de los aspectos que un sistema tributario diseñado con técnica debe asegurar es de la dotación de medios jurídicamente validos y consecuentes, con la responsabilidad que se les encomienda a las autoridades del Poder Ejecutivo, para asegurar que el reparto de las cargas públicas está cumpliéndose a cabalidad.

Sin este vértice de dotación de medios al Ejecutivo, de herramientas tasadas para lograr el cumplimiento de sus objetivos, se transgrediría el cauce constitucional indicado. Que el deber de contribuir debe ser hecho con arreglo a la ley, siendo el mismo límite un transversal a la construcción del sistema que dote a las partes, tanto la Administración como al contribuyente de elementos de certeza jurídica.

A la sazón de estas reflexiones debemos agregar que todo sistema, para poder lubricar su capacidad de mejora continua, debe contar con los mecanismos de control que le permitan el aseguramiento de la eficacia y eficiencia, así como de la responsabilidad delegada a las autoridades competentes.

El sistema tributario – aunque a veces no lo parezca – es un sistema de confianza. Se dan instrumentos a los obligados para que estos, bajo su entera responsabilidad, hagan la autodeterminación de sus obligaciones; fundamental para lograr los objetivos planteados de una forma oportuna y espontánea.

En diversas ocasiones, sin embargo, hemos hecho notar que el cumplimiento se hace a modo de péndulo. Algunos cumplen bajo el mejor de su entendimiento con la norma establecida, mientras que en el otro extremo están quienes se crean una suerte de “inmunidad fiscal” a partir de sus incumplimientos que deforman los logros del reparto de cargas públicas de una manera equitativa.

El artículo 103 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios tiene dos elementos que es oportuno revisitar para el fortalecimiento de la gestión en la nueva administración Chaves Robles, de su ministro de Hacienda Acosta Jaén y por supuesto, de el necesario recambio de funcionarios en las direcciones del Ministerio.

El inciso B indica las facultades para asegurar el cumplimiento de las obligaciones: “b) Cerciorarse de la veracidad del contenido de las declaraciones juradas por los medios y procedimientos de análisis e investigación legales que estime convenientes.”

Las nuevas autoridades deberán hacer los esfuerzos sistemáticos y estratégicos para asegurar la

calidad del sistema de autodeterminación de los contribuyentes. Deben confirmar que sea de acuerdo con la ley y que se haya materializado el principio de generalidad tributaria, es decir, que todos los obligados hayan cumplido con los deberes establecidos en la norma material de los impuestos directos o indirectos.

Sabemos que el déficit fiscal, así como la consecuente necesidad de llegar a acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, llevarán a la discusión legislativa una nueva reforma tributaria necesaria pero también debemos exigir que la Administración Tributaria demuestre que hace uso pleno de las facultades de control tributario del artículo 103 y siguientes del Código para evitar que pongamos yugos más pesados sobre los mismos contribuyentes a los que siempre se les cobra y fiscaliza, mientras dejan por tolerancia histórica y en complicidad peligrosa, que los evasores caminen por las calles, con manifestaciones externas de riqueza incoherentes, incluso sin aparecer siquiera con la condición de contribuyentes.

Debe ser parte del compromiso para cualquier reforma que pretenda la creación de nuevos impuestos o reformar los existentes, dar cuenta del uso de estas herramientas por parte de la Administración, así como exigir la rendición de cuentas respecto de su diligencia y combate a lo interno y a lo externo de la corrupción activa que carcome el sistema tributario.

El segundo elemento que se debe resaltar del artículo 103 es uno que, en el derecho comparado, funciona como alivio de las paleadas finanzas públicas, pues permite un flujo de caja periódico mensual y genera un potente control cruzado.

Me refiero al inciso “d) Establecer, mediante resolución publicada en el diario oficial La Gaceta, por lo menos con un mes de anticipación a su vigencia, retenciones a cuenta de los diferentes tributos que administra y que se deban liquidar mediante declaraciones y autoliquidaciones de los sujetos pasivos. Las retenciones no podrán exceder del dos por ciento (2%) de los montos que deban pagar los agentes retenedores.”

Este mecanismo de retenciones previstas de manera general en el Código ha sido obviado por la Administración Tributaria cargada de desaciertos, pero de cara al futuro puede y debe ser considerado como un medio para el combate contra el fraude fiscal. Más considerando que para su aplicación basta un mero acto administrativo.

Recordemos los dos tipos del péndulo de contribuyentes, aquellos que cumplen y los omisos. En el supuesto de aplicación general de estas retenciones, cuando los carteles del fraude interactúen con quienes sí cumplen, aparecerá saldos a cuenta a favor de los omisos que no se someten al deber de contribuir. Proponemos que la alícuota sea un porcentaje de retención muy bajo, pero que cumpla con los mecanismos indiciarios y pecunarios de la doble vertiente: Control de los omisos y la atracción de recaudación de carácter provisional y continua al flujo de caja del Estado.

Esta medida no requiere de cabildeo legislativo, ya está legislada. Requiere de dos elementos que están en la mano de las nuevas autoridades del Ministerio de Hacienda: voluntad de emitir el acto administrativo respectivo y contar con los medios tecnológicos que garanticen la transparencia y la inmediata acreditación de las cuantías retenidas a los contribuyentes formales y cumplidores.

Aunque la carga administrativa de retener y pagar recae sobre los mismos, estamos haciendo un cambio en los paradigmas de la gestión. Emergerá, como la basura emerge de las aguas limpias, la economía sumergida, que actualmente es un peso gravísimo que cercena la recaudación y el cumplimiento de los deberes constitucionales de contribuir con las cargas públicas.

El insulso argumento de algunos funcionarios en el pasado para no generalizar el régimen de retenciones a todos los contribuyentes es que podría generar grandes “bolsas de fraude”, lo que denota la claridad que tenían de su propia incapacidad de gestión.

En el derecho comparado encontramos que este mecanismo para quienes sí cumplimos, siempre que no se entraben los procedimientos de acreditación y se mantenga íntegra y actual la cuenta integral, termina siendo beneficioso. Aún cuando se perjudica facialmente el flujo de caja del contribuyente, termina siendo un alivio el que se pueda aplicar dichas retenciones en el impuesto de su elección.

La disposición debe dejar a elección del contribuyente a qué impuesto y en qué momento puede usar dicho crédito fiscal, lo que deja en la trampa de la información y de coste efectivo, solamente a los agentes económicos incumplidores.

Solo haciendo cosas distintas lograremos resultados diferentes. Por ello, por lo que, conviene que se tomen arsenales nuevos para librar pretéritas batallas que hemos perdido por hacer siempre lo mismo, pretendiendo, por arte de magia, lograr resultados diferentes.

Esperamos que haya voluntad en las nuevas autoridades. La necesidad ya existe y la norma habilitante hace años está vigente. Requerimos, sin embargo, hacer el salto a la tributación eficiente y que los sistemas no entraben, sino que faciliten la gestión para unos tanto como para los otros, dejando en la ratonera a los omisos.

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