Carencias importantes del proyecto de ley que busca promover la transición energética en el sector combustibles

Roberto Dobles roberto.dobles@gmail.com | Lunes 17 junio, 2024

El sector combustibles es el más importante del país y está formado por RECOPE y un amplio conjunto de empresas privadas, el cual opera en forma interrelacionada para abastecer las crecientes necesidades del mercado nacional de hidrocarburos.

Este sector suministra actualmente el 65% del abastecimiento energético nacional y tiene una tasa de crecimiento mayor que la del sector eléctrico, que representa el 22% del abastecimiento energético nacional.

Consecuentemente, la participación del sector combustibles continuará aumentando su participación en el abastecimiento energético nacional.

RECOPE, como empresa del Estado, es la encargada, bajo un régimen de monopolio, de importar todos los combustibles ya terminados y de venderlos a granel en sus planteles. Desde junio del 2011 RECOPE cerró la pequeña refinería que tenía porque ya no era rentable.

El transporte y la distribución de combustibles derivados de petróleo al consumidor final, donde RECOPE no participa, está a cargo de una gran cantidad de empresas privadas.

La infraestructura de esta parte de la cadena de valor a cargo de la empresa privada, que no está en competencia tampoco, es muy amplia y consta de 417 estaciones de servicio y 1014 camiones cisterna (para transportar los derivados de petróleo importados a las estaciones de servicio y a los clientes directos, como industrias, fincas agrícolas, hoteles, empresas constructoras, etc.).

La regulación de todo el sector (estatal y privado) la realiza la ARESEP. Los precios al consumidor se fijan con base en el principio de “servicio al costo”, el cual incluye los costos más un redito para el desarrollo.

Al no existir competencia en el sector, los costos tienden a ser más elevados, ya que la regulación con base en el principio de “servicio al costo” genera costos más elevados y no induce a las empresas a actuar adecuadamente para reducir los costos.

En el mundo real, el principio del “servicio al costo” es un mecanismo que permite transferir a los consumidores, entre otras cosas, los sobrecostos y los riesgos resultantes de los errores (operacionales, de inversión, de planeamiento y de otros tipos de eventos que pueden ocurrir).

En diciembre pasado, un grupo de diputados de diferentes partidos políticos elaboraron un proyecto de ley titulado “Ley para Promover la Transición Energética en el Sector Combustibles” (Expediente Nº 24.079), el cual tiene carencias importantes que, si no se subsanan, impedirían lograr los objetivos enunciados.

Si bien el título de este proyecto de ley es de muy amplio alcance ya que se refiere a la “Transición Energética en el Sector Combustibles”, el texto en realidad se refiere únicamente a:

• El otorgamiento de nuevas competencias a RECOPE para ampliar su giro empresarial, adicionales a las que ya tiene relacionadas con los derivados importados de petróleo y derivados.

• La modificación de la ley de ARESEP para que las nuevas actividades que se le van a permitir a RECOPE sean reguladas bajo el marco regulatorio actual, el cual está diseñado para actividades monopolistas o donde no hay actividades en competencia. No está diseñado para actividades en competencia.

1. Propósito del proyecto de ley

Desde el inicio de la exposición de motivos, este proyecto de ley señala lo siguiente:

• “El propósito de este proyecto de ley es adaptar el marco de competencias legales de Recope para prepararse ante los eventos internacionales y nacionales relacionados a una transición energética, ajustando a las necesidades futuras la misión que le fue encomendada a esta empresa pública en su ley de creación”.

En cuanto a la ARESEP (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), en la exposición de motivos se señala lo siguiente:

• “Los combustibles no basados en petróleo que se deriven de hidrocarburos deberán ser sometidos a los mismos procedimientos de regulación de precio y calidad que aplica Aresep”.

• “Para hidrocarburos no derivados de petróleo, para uso energético, se propone que sean incorporados en el marco regulatorio de Aresep, de tal manera que, para todo este paquete, se deberán aplicar las regulaciones de precios y calidad correspondientes”.

• “Con esos fines, la Aresep deberá establecer las metodologías que correspondan para fijar los precios y las especificaciones de calidad de cada uno de esos productos”.

2. Proyecto de ley para “Promover la Transición Energética en el Sector Combustibles”

Este proyecto de ley tiene solamente los dos artículos siguientes:

“ARTÍCULO 1- Actividades dentro de la competencia de RECOPE. Adiciónese un segundo y un tercer párrafo al artículo 6 de la Ley 6588 del 30 de julio de 1981, “Ley que Regula a la Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE)”, para que se lea de la siguiente manera:

ARTÍCULO 6.- (…)

Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo a investigar, adquirir, exportar, industrializar, almacenar, transportar y comercializar a granel, hidrocarburos, derivados de hidrocarburos y subproductos, producidos a partir de otras fuentes distintas del petróleo para uso energético; en condiciones de competencia y bajo el marco regulador establecido en la Ley N°7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos del 09 de agosto de 1996; y a realizar alianzas público-público y público-privado, en el marco de sus competencias, incluso con productores de hidrocarburos, derivados de hidrocarburos y subproductos, producidos a partir de otras fuentes distintas del petróleo para uso energético.

Entiéndase por hidrocarburos aquellas sustancias sólidas, líquidas o gaseosas cuya estructura química se encuentre formada únicamente por átomos de carbono e hidrógeno. Entiéndase por derivados de hidrocarburos aquellas sustancias sólidas, líquidas o gaseosas, formados por compuestos en cuya estructura química se encuentra el carbono, además de otros átomos que operan como un grupo funcional.

(…)

ARTÍCULO 2- Actividades dentro de la competencia de ARESEP Modifíquese el inciso d) del artículo 5 de la ley 7593 del 5 de setiembre de 1996, “Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP)”, para que se lea de la siguiente manera:

Artículo 5: Funciones

(…)

d) Suministro de hidrocarburos, derivados de hidrocarburos, para uso energético, asfaltos y naftas, incluido su transporte, dentro de los que se incluyen: 1) los destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los destinados al consumidor final.

(…)

Rige a partir de su publicación”.

De acuerdo con los considerandos, los hidrocarburos no derivados de petróleo que estarían incluidos dentro de las nuevas competencias que se le adicionarían a RECOPE son los siguientes:

i. Gas natural. “El gas natural es un hidrocarburo que no puede ser considerado derivado directo del petróleo, el cual ha experimentado un acelerado crecimiento en la última década. Actualmente la demanda mundial de este combustible es casi tan grande como la de todos los derivados del petróleo juntos”.

ii. Biocombustibles (particularmente el bioetanol y el biodiésel). “Su consumo mundial está experimentando un crecimiento sostenido. Son producidos a partir de biomasa de origen agrícola”.

iii. Combustibles sintéticos. “Los combustibles sintéticos son producidos a partir de residuos biomásicos de diversas fuentes como la agrícola, agroindustriales, residuos sólidos municipales, y de otros insumos órgano-carbonados”.

iv. Biometano. “El biometano, un combustible gaseoso que puede ser producido en el país a partir de procesos de biodigestión o de procesos térmicos de biomasas, cuyas características químicas son similares al gas natural”.

3. Carencias importantes del proyecto de ley

Entre las principales carencias que son importantes y que conviene corregir se encuentran las analizadas a continuación en esta sección.

3.1 Carencia de un marco regulatorio que promueva y verifique la competencia con respecto a las nuevas actividades que RECOPE estaría autorizada a realizar en competencia

Las políticas de competencia y el marco regulatorio de mercados competitivos tienen un rol primordial en el desarrollo económico y social de los países porque impulsa la eficiencia, el crecimiento y el desarrollo económico y social en general.

El promover la competencia es un tema muy importante para el desarrollo energético, la diversificación energética y la implementación de la transición energética.

La evidencia muestra que en el mundo se está dando una creciente competencia entre las fuentes de energía y una creciente diversificación energética (inducida por la competencia), las cuales se vienen robusteciendo como dos de las principales tendencias mundiales que están impulsando y fortaleciendo la transición energética de los países.

Desde hace varios años, una de las principales organizaciones internacionales (BP) en el estudio y la evolución del sector energético de los países y del mundo en general identificó estas dos tendencias, y las resumió de la siguiente manera en uno de sus estudios anuales titulado “BP Energy Outlook, 2018 Edition, Outlook to 2040”:

• “Estamos viendo una creciente competencia entre las diferentes fuentes de energía, impulsada por los abundantes suministros de energía y las continuas mejoras en la eficiencia energética”.

• “La matriz energética prevista para el 2040 será la más diversificada jamás vista”.

El proyecto de “Ley para Promover la Transición Energética en el Sector Combustibles” no contiene el marco regulatorio que necesariamente debe existir para asegurarle al país que se genere una competencia real y efectiva en las nuevas actividades que se le adicionarían a RECOPE.

De lo contrario no se va a dar la competencia que se requiere y, más bien, podrían darse monopolios público-privados de hecho, como el que tenía RECOPE antes de se aprobara la Ley Nº 7356 de 24 de agosto de 1993 que estableció el monopolio legal a favor del Estado sobre la importación, refinación y distribución al mayoreo de petróleo crudo y sus derivados.

A como está redactado actualmente el proyecto de ley, nada impide que se vayan a crear, en las nuevas actividades que se le adicionarían a RECOPE obstáculos a la competencia, barreras de entrada al mercado, concentraciones inaceptables de mercado y una alta gama de prácticas monopolísticas.

Lo anterior conlleva, entre otras cosas, a ejercer un alto grado de control sobre los precios para mantenerlos altos, lo cual conduce a que la sociedad tenga mayores costos y pérdidas de eficiencia que inciden en el bienestar nacional.

Antes de la ley de monopolio a favor del Estado del 24 de agosto de 1993, RECOPE tenía un monopolio de hecho y operaba como un monopolio no muy diferente al monopolio legal actual.

Si bien el proyecto de ley señala que las nuevas actividades que se le encomiendan a RECOPE serían realizadas “en condiciones de competencia”, no se define en el proyecto de ley cuál sería el marco regulatorio que regularía la competencia en las nuevas actividades relacionadas con las fuentes de energía que señala el proyecto de ley.

El texto actual más bien reafirma que las nuevas actividades se realizarán “bajo el marco regulador establecido en la Ley N°7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos”, el cual NO es un marco regulador para regular actividades en competencia.

En materia de precios, esta disposición contenida en el proyecto de ley obligaría a que, en materia de precios de los nuevos combustibles que se pretende desarrollar en el país como parte de la transición energética, se aplicaría el principio de “servicio al costo” (costos más un plus), el cual forma parte del marco regulatorio que la ARESEP aplica actualmente para las actividades en monopolio y para las actividades públicas y privadas donde no hay competencia.

El proyecto de ley hace énfasis en la fijación de precios por parte de la ARESEP, no como resultado de la competencia:

• Se “deberán aplicar las regulaciones de precios” de la Aresep (las cuales no son para ambientes de un mercado en competencia).

• “Con esos fines, la Aresep deberá establecer las metodologías que correspondan para fijar los precios y las especificaciones de calidad de cada uno de esos productos”.

• “La Aresep deberá establecer las metodologías que correspondan para fijar los precios”. O sea, los precios deberán ser fijados por la Aresep y no por un mercado en competencia.

Lo anterior muestra que el proyecto de ley no generaría actividades en competencia, y por esta razón los precios deberán ser fijados por la ARESEP bajo el mecanismo ineficaz de los costos ineficientes que resulten de las actividades relacionadas con las fuentes de energía que señala el texto actual del proyecto de ley.

Por lo tanto, es necesario que el proyecto de ley defina un marco regulador en competencia efectiva en el sector combustibles.

Otro tema significativo es que el proyecto de ley propuesto tiene que ver únicamente con la autorización legal a RECOPE para realizar adicionalmente las actividades anteriormente señaladas con respecto a los combustibles indicados.

Es importante señalar aquí que, dentro del marco jurídico actual, el sector privado puede en este momento investigar, adquirir, exportar, industrializar, almacenar, transportar y comercializar a granel y al detalle los combustibles que señalan en el proyecto de ley, y otros combustibles, sin la necesidad de una nueva ley.

En este campo aplican todos los señalamientos realizados anteriormente con la falta de un marco regulatorio de la competencia que aplicaría para todo el sector combustibles, no importa si las empresas son del Estado, si son privadas o si son producto de una alianza público-privada, tal como se hizo con la creación de la competencia en el Sector Telecomunicaciones.

En el caso de la puesta en competencia de las actividades relacionadas con las telecomunicaciones (en la Ley General de Telecomunicaciones), sí se estableció un marco regulador para las actividades en competencia, con el fin de crear una competencia efectiva para beneficio de los consumidores.

Además de crear un marco regulatorio para promover y vigilar la competencia,

La Ley General de Telecomunicaciones obliga a lo siguiente:

• “Promover la competencia efectiva en el mercado de las telecomunicaciones, como mecanismo para aumentar la disponibilidad de servicios, mejorar su calidad y asegurar precios asequibles” (Artículo 2, Inciso e).

• “Competencia efectiva: establecimiento de mecanismos adecuados para que todos los operadores y proveedores del mercado compitan en condiciones de igualdad, a fin de procurar el mayor beneficio de los habitantes y el libre ejercicio del Derecho constitucional y la libertad de elección” (Artículo 3, Inciso f).

• “No discriminación: trato no menos favorable al otorgado a cualquier otro operador, proveedor o usuario, público o privado, de un servicio de telecomunicaciones similar o igual” (Artículo 3, Inciso g).

• “Neutralidad tecnológica: posibilidad que tienen los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones para escoger las tecnologías por utilizar, siempre que estas dispongan de estándares comunes y garantizados, cumplan los requerimientos necesarios para satisfacer las metas y los objetivos de política sectorial y se garanticen, en forma adecuada, las condiciones de calidad y precio a que se refiere esta Ley” (Artículo 3, Inciso h).

3.2 El proyecto de ley excluye los combustibles sintéticos que no sean de origen biomásico, los cuales son los que más potencial de crecimiento tienen en el mundo

El proyecto de ley deja muy claro que los combustibles sintéticos deben ser únicamente de origen de biomasa al señalar lo siguiente: “Los combustibles sintéticos producidos a partir de residuos biomásicos de diversas fuentes como la agrícola, agroindustriales, residuos sólidos municipales, y de otros insumos órgano-carbonados”, por lo que excluye todas las otras fuentes de materia prima para producirlos.

No se incluyen los combustibles sintéticos que se producen a través de la cadena de los electrocombustibles, con base en otras fuentes renovables de energía (como la energía solar y la eólica), y del gas natural.

Así como la electricidad se almacena directamente en baterías (en vehículos eléctricos, por ejemplo), ésta se puede almacenar también en la forma de electrocombustibles para ser usada de múltiples maneras.

Estos combustibles sintéticos se fabrican almacenando la energía eléctrica generada con fuentes renovables en los enlaces químicos de líquidos (gasolina, diésel y queroseno sintéticos, entre otros) o gaseosos (gas natural sintético, etc.).

Su producción se realiza con hidrógeno producido con electricidad o con gas natural. Si éste se obtiene de la electrólisis del agua utilizando electricidad de fuentes de energía renovable se le llama hidrógeno verde.

El hidrógeno puede ser utilizado de dos maneras:

• Para generar electricidad en las celdas de combustible en el sector transporte (como en el caso de los automóviles, camiones, buses, ferrocarriles de hidrógeno).

• Para producir combustibles sintéticos carbono neutro (líquidos y gaseosos) utilizando hidrógeno y dióxido de carbono (CO2).

3.3 ¿Contradicción entre los considerandos y las disposiciones legales?

En los considerandos, el proyecto de ley señala lo siguiente: “2. No se propone otorgar a RECOPE la competencia de producir combustibles no derivados de petróleo, porque se considera que ya existen empresas especializadas que desarrollan estas actividades con el uso de tecnologías industriales que están disponibles para esos fines, y que RECOPE debería mantener concentrada su actividad en aquellas fases del negocio de los combustibles en las que presenta fortalezas, que son a) la compra, b) el transporte y el almacenamiento entre el momento de la compra y el momento de la venta en plantel, y c) la venta en plantel”.

Sin embargo, en la parte dispositiva, que es la que obliga en una ley, el proyecto señala que: “Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo a … industrializar, … derivados de hidrocarburos y subproductos, producidos a partir de otras fuentes distintas del petróleo para uso energético; ...”.

Es claro que, de aprobarse así, autorizaría a RECOPE a producir también los nuevos combustibles a los que se refiere el texto del proyecto de ley.

La palabra industrializar es sinónima de producir, fabricar, elaborar y manufacturar. Por lo tanto, todo apunta a que hay una contradicción importante entre los considerandos y las disposiciones legales que se quieren aprobar con respecto a las nuevas competencias que se buscan otorgar a RECOPE.

4. Conclusiones

Si bien las intenciones del proyecto de ley son buenas, tiene importantes carencias que conviene subsanar para que se puedan lograr los objetivos enunciados en el titulo y en el texto.

El proyecto de ley señala que las nuevas actividades que desarrollaría RECOPE estarían en competencia, pero también señala que “Los combustibles no basados en petróleo que se deriven de hidrocarburos deberán ser sometidos a los mismos procedimientos de regulación de precio y calidad que aplica Aresep”, los cuales no son para regular actividades en competencia.

Si no se subsanan las carencias, particularmente las relacionadas con el marco regulatorio para un mercado en competencia, se pueden crear monopolios u oligopolios de hecho que generarían un alto costo a los nuevos combustibles que el país debe desarrollar para llevar a cabo la transición energética.

La normativa legal hacia el futuro debe garantizarle al país que el marco regulatorio, que todavía se debe desarrollar, fomente, facilite, desarrolle y supervise eficientemente mercados energéticos competitivos y eficientes en una época de cambio tecnológico continuo.

La evidencia en el mundo muestra que la competencia en el mercado energético fortalece el desarrollo económico y el progreso social de muchas maneras. No solamente la competencia acelera la diversificación de la matriz energética, sino que también los consumidores van a tener más opciones para elegir el proveedor de energía y el combustible que mejor se adapte a sus necesidades.

Un régimen regulatorio de la competencia en el sector energía proporcionaría una base sólida para mejorar continuamente su desempeño (precios, calidad, seguridad energética, sostenibilidad, etc.).

La competencia entre las diversas fuentes de energía y entre los proveedores de energía conduce a ofrecer más fuentes de energía con mejores precios, servicios e innovación, lo que impulsa el crecimiento económico y el progreso social.

La competencia en los mercados energéticos permite a las empresas igualmente responder en forma rápida a la demanda de los clientes y a las soluciones de energía limpia, sin aumentar los costos para los clientes y más bien reducirlos.

A medida que los consumidores exigen cada vez más opciones energéticas de menor costo, mayor seguridad energética, más calidad y sostenibles, las empresas se verán incentivadas a invertir en actividades y activos energéticos de clase mundial.

Finalmente, los consumidores de combustibles (individuales y del sector empresarial), que serían los más afectados, no hay hecho ninguna observación sobre las carencias del proyecto de ley que les perjudicaría fuertemente.

Carencias importantes del proyecto de ley que busca promover la transición energética en el sector combustibles

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