Regla Fiscal: es esencial mantenernos en el buen camino

Miguel Angel Rodríguez marodrige@gmail.com | Lunes 13 febrero, 2023

Es una tendencia natural. Cuando empieza a dar frutos un gran esfuerzo que estamos realizando para resolver un problema nos sentimos tentados a aflojar. Eso puede ser fatal. Si no hemos remontado la cuesta podemos retroceder y perder lo que ya habíamos logrado.

Así nos podría ocurrir en la solución del problema fiscal si debilitamos la regla fiscal y dejamos de avanzar hacia la meta de bajar la deuda pública a menos de 60% del PIB.

Tardamos 30 años en aprobar una regla fiscal desde que en 1988 la propuse con carácter constitucional para dificultar cambiarla. Entonces en muy, muy pocos países existía. Cuando finalmente se aprobó en 2018 como parte esencial de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas ya era usual en muchísimos países.

Lo que se ha logrado es mucho. Los resultados fiscales de 2022 lo demuestran. Vamos mejor de lo que se había negociado con el Fondo Monetario Internacional (FMI).

En marzo del año pasado el FMI al aprobar los desembolsos del programa acordado con nuestro país estimó que el resultado primario (gastos sin intereses del gobierno menos ingresos corrientes) para ese año 2022 sería de 0,7% del PIB. Los datos de Hacienda en el Informe de Política Monetaria (IPM) del BCCR de este enero indican un superávit de 2,1% del PIB. También el resultado financiero del gobierno es mucho mejor al que se esperaba en marzo, pues fue un déficit tomando en cuenta todos los gastos de 2,5% del PIB en vez del estimado en marzo de 4,5%.

De esta manera se sobrepasaron las metas del acuerdo con el FMI y el resultado en cuanto a Deuda Pública del Gobierno con relación al PIB en vez de empeorar en 0,1 puntos porcentuales (p.p.) del PIB mejoró en 4,2 p.p. del PIB al bajar de 68 a 63,8%. Se adelantó en un año el inicio de la disminución de esta relación que en buena medida determina nuestro riesgo país, y el costo de nuestro endeudamiento.

Un reporte recientemente emitido por Bank of America Securities, BofA Global Research, Costa Rica Wach, es tan positivo que considera a nuestro país un Ángel Ascendente que debe recuperar la categoría de grado de inversión. Señala que el ajuste fiscal logrado lo ha sido principalmente por restricción en los gastos.

Estos buenos resultados tienen diferentes causas como adelante comento. Pero sin duda no habrían sido posibles sin la regla fiscal.

En su IPM el BCCR nos indica: “el proceso de mejora en las finanzas públicas en buena medida descansa en la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas” en la que la regla fiscal es elemento central.

En su revisión de marso de este año el Directorio del FMI al alabar los resultados obtenidos afirmó: “La consolidación fiscal sostenida conforme a la regla fiscal continúa siendo una prioridad” y en su revisión de octubre Manuela Goretti jefa de la Misión del FMI que visitó nuestro país manifestó: “No estamos de acuerdo con excluir (de la Regla Fiscal) el gasto de capital e intereses, dado el alto nivel de deuda de Costa Rica”.

En estos días se presentó el reporte de OCDE sobre nuestro país, Estudios Económicos de la OCDE Costa Rica, Febrero de 2023. En él se señala: “Para cumplir con este plan fiscal de mediano plazo, será necesario mantener la prudencia fiscal, incluso asegurando una implementación estricta de la regla fiscal, que limita el crecimiento del gasto… El cumplimiento de las metas establecidas en el plan fiscal de mediano plazo y la implementación plena de la regla fiscal son fundamentales para contener el gasto y garantizar la sostenibilidad de la deuda. En un escenario de crecimiento del gasto por encima de los límites establecidos por la regla fiscal, el índice de endeudamiento seguirá aumentando”

Y agrega: “La implementación plena de la regla fiscal requerirá esfuerzos sostenidos para contener el gasto público. La regla fiscal sigue siendo la única herramienta de anclaje de las políticas fiscales en Costa Rica. La implementación de la regla fiscal ha enfrentado oposición significativa y desafíos legales, así como solicitudes frecuentes de exoneraciones de diferentes segmentos del sector público.”

Hoy nos enfrentamos a propuestas para debilitar fuertemente la regla fiscal. LA OCDE en este informe al igual que el FMI e internamente la Contraloría General de la República, han manifestado con importantes razones su oposición.

El gobierno por decreto emitido en junio del año pasado amplió el espacio de gasto permitido al cambiar la forma de aplicar la regla fiscal. Ahora el límite al gasto se aplica respecto al presupuesto del año anterior y no respecto a lo efectivamente gastado. Ese cambio incrementó el monto total que se puede gastar. Si se hubiera aplicado en 2021 el gasto podría haber sido mayor en el orden de 1% del PIB. Hacerlo en lo sucesivo sería muy perjudicial para la ruta de recuperación fiscal.

El límite al gasto que impone la regla fiscal es muy conveniente para resolver el embrollo de la hacienda pública en que nos han dejado los altos déficits consecutivos de tantos años posteriores a la Gran Recesión. Ese embrollo tiene alto costo en aumento del riesgo país y de la tasa de interés, y en disminución del crecimiento potencial y la generación de empleo.

Pero ese límite restringe el gasto que requerimos para los programas sociales necesarios con el incremento de la pobreza que nos han causado la pandemia, la guerra en Ucrania y sus efectos secundarios; restringe el gasto en infraestructura y limita el incremento en los salarios nominales de los empleados públicos al tiempo que por la inflación pierden poder de compra.

Por eso, dada la muy considerable reducción de la deuda pública con relación al PIB lograda en 2022 podría uno preguntarse ¿no será ahora conveniente aflojar las restricciones de la regla fiscal?

Desdichadamente la respuesta es negativa.

La considerable disminución en la deuda pública con relación al PIB en 2022 se debe a causas circunstanciales y negativas para la producción y el consumo que esperamos no se repetirán, y será mucho más lenta la ruta de disminución de la relación deuda pública a PIB.

El IPM del BCCR del recién pasado enero nos da la información.

“Esta reducción en la relación deuda a PIB (4,2 p.p.) respondió, desde el punto de vista aritmético, a un crecimiento en el saldo de la deuda (numerador) inferior al crecimiento del producto nominal (denominador). En términos de la producción, el mayor nivel de PIB llevó a una reducción de 6,7 p.p.27 en esta razón, lo cual más que compensó el incremento en el saldo de la deuda (2,5 p.p.) 28.

Muy bien, pero analicemos ahora como se componen el mayor nivel del PIB que causa la reducción de la relación deuda-PIB y el incremento de la deuda que disminuyó ese efecto positivo.

La respuesta está en las notas a ese párrafo del IPM que por eso expresamente dejé indicadas en mi cita.

La nota 27 nos indica que de los 6,7 p.p. de la reducción de la razón deuda-PIB por mayor nivel del PIB, 2,8 se originan en el crecimiento real de la producción y 3,8% en la alta inflación que vivimos en 2022. Sin el efecto de esa inflación la disminución de la relación deuda-PIB habría sido de solo 0,4 p.p. del PIB

Eso no es todo.

Por su parte la nota 28 nos revela que el aumento en la deuda en dólares significó un crecimiento de 2,9 p.p. del PIB en la relación deuda PIB y el aumento del endeudamiento en colones significó un aumento de esa relación de 1,6 p.p. Pero señala esta nota “estos efectos fueron parcialmente compensados por el efecto de la reducción del tipo de cambio sobre el saldo de la deuda en moneda extranjera (2,0 p.p.).”

Sin la inflación y sin la apreciación del colón la relación deuda-PIB habría aumentado en 1,6 p.p. del PIB en vez de disminuido en 4,2 p.p.

Ese habría sido el resultado sin inflación. Si la inflación se hubiera dado según la meta del BCCR en un 3% y aplicando simple regla de tres tendríamos que la relación deuda-PIB habría apenas sido del orden de unos 0,2 p.p. del PIB mejor de lo acordado con el FMI y apenas si habría tenido alguna disminución en 2022.

La consecuencia de la eliminación del exceso de inflación y de la importante apreciación del colón del año pasado la muestra el IPM del BCCR cuando analiza la situación fiscal de 2023. Lo hace suponiendo “la aplicación de la regla fiscal sobre los gastos totales.” De manera que no considera las reformas que el gobierno propone a la regla fiscal, a la que el FMI, la contraloría y la OCDE razonadamente se oponen.

Aun así, la relación deuda-PIB en 2023 y 2024 aumenta ligeramente respecto al año pasado. No sigue disminuyendo. Pasa de 63,8% en 2022 a 64% en cada uno de los dos años 2023 y 2024, inicia su descenso en 2025 y no baja de 60% sino hasta dentro de cuatro años.

Mi conclusión es que no conviene flexibilizar la regla fiscal. No hay margen para hacerlo.

Ciertamente es preciso aumentar los gastos en infraestructura y en los programas sociales que lo requieren por el aumento de la pobreza, y también es una realidad que se hará cada vez más justificado aumentar los salarios de los servidores públicos que ahora están congelados por la regla fiscal dado que la relación deuda-PIB es mayor al 60%.

Pero la solución no está en aflojar la regla fiscal. La solución está en reajustar el gasto corriente mediante buen manejo de la deuda para bajar la carga de intereses como ya en buena parte se logra con la autorización de eurobonos, y mediante restructuración institucional.

Además la venta de activos como el Banco de Costa Rica y el INS permitirían acelerar la disminución de la relación deuda a PIB y mejorar la competencia en el sector bancario.

No se debe aflojar el esfuerzo antes de acabar de subir la cuesta. Sigue empinada.

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