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Sobre el trámite de la reforma fiscal

Gerardo Corrales gcorralesbrenes@gmail.com | Martes 24 julio, 2018


Sobre el trámite de la reforma fiscal

Sin duda alguna, con independencia de las ideologías políticas representadas en el Congreso de la República, lo que debe prevalecer en el momento de analizar y tramitar el proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, expediente # 20580, es un sentimiento país para evitar que la economía pueda sumirse en una crisis de una magnitud tal que todos los costarricenses nos veamos afectados en el poder de compra; oportunidades de empleo; encarecimiento de las deudas por subidas de tasas de interés; manchas de récord crediticio por morosidad; pérdida de bienes como casas o vehículos por ejecuciones bancarias; restricción de importaciones y aumento de cuotas de créditos en dólares por una devaluación severa; pérdida de credibilidad y menores calificaciones de capacidad de pago soberana, que ahuyentaría la inversión extranjera existente o haría menos atractivo el país para nuevas inversiones en comparación con otros países competidores que si han hecho bien la tarea de mantener un ambiente macroeconómico estable y confiable, entre otras consecuencias.

Creo que nadie estaría en desacuerdo con evitar este tipo de situación. Sin embargo, por las experiencias pasadas de reformas fracasadas, ya sea por falta de tacto en negociación política o errores de procedimiento que violentaron los conocidos principios democráticos, de publicidad y transparencia que deben existir en un Congreso que representa la voluntad del pueblo que por medio del sufragio le ha delegado la responsabilidad de legislar en búsqueda del bienestar colectivo, me parece fundamental, como una simple sugerencia de un ciudadano de a pie, externar mi criterio del porqué creo que en el trámite del mencionado proyecto, se han cometido errores básicos por parte del Ejecutivo y que resultaron, como era de esperar, que el pasado martes en la Comisión Fiscal, una mayoría votara en contra del nuevo texto sustitutivo presentado por Hacienda.

Sin querer ser exhaustivo y mucho menos experto en esta materia, y obviamente sin contar con todos los detalles de información con los que cuentan las partes que intervienen en este proceso, me atrevo a señalar una serie de elementos que podrían explicar la negativa recibida, con el propósito de evitar que se repitan en las nuevas negociaciones.

En primer término, el partido en el gobierno debe entender que representan una minoría en el Congreso y como tal, deben mostrar una actitud de apertura, siempre responsable, pero que puedan admitir para el correspondiente análisis y eventuales correcciones o ajustes, las observaciones que los partidos de oposición han transmitido sobre el proyecto en cuestión.

Resulta claro que la intención de gravar la canasta básica, los medicamentos, la educación y salud privadas así como los insumos agrícolas con el nuevo impuesto de valor agregado, no ha sido de recibo por la mayoría de las fracciones distintas al PAC.

Ante ello, hubiesen sido muy bien vistas por la oposición y la ciudadanía en general, en el texto sustitutivo presentado, propuestas de modificación a ser negociadas que incluso creo, no hubiese sido necesario llegar a ofrecer tasa cero para algunos de estos bienes.

Desde la administración Chinchilla, que de Dios goce, el maestro Édgar Ayales, había sugerido una devolución del impuesto a la canasta básica para los primeros cuatro deciles de más bajos ingresos, implementado un censo de pobreza para identificar los beneficiarios de esta acción. Si en el transitorio del texto sustitutivo, se establece que durante el primer año se mantendría la tasa cero y si la misma OCDE está pidiendo mejorar las estadísticas nacionales, creo que se hubiesen aprovechado el tiempo y la apertura de los organismos internacionales, incluso para obtener una ayuda técnica no reembolsable para realizar el censo e implementar el mecanismo automatizado de devolución, como ya se hace en otros países.

Si para el caso de salud privada, lo que se pretende es lograr trazabilidad para mejorar la recaudación de los proveedores de servicios médicos y si incluso, el mismo Ministerio de Hacienda se comprometió a devolver estos recursos recaudados si el pago se hace con medios electrónicos, hubiese sido estratégico en la negociación y de buen recibo por los partidos de oposición, proponer una tasa simbólica, no del 4% sino del 1%, para este rubro en particular, pues no se pretende en teoría establecer este impuesto para aumentar la recaudación con el mismo.

En cuanto a la educación privada, si bien se alega que el 4% es una suma baja, también es cierto que para muchas familias la situación presupuestaria no es la mejor y podría haberse minimizado el impacto, mostrando una disposición de bajar ese rubro al 2%.

Los medicamentos son un bien inelástico, es decir, que ante la imposibilidad de dejar de consumirlos, el consumidor tiene que ideársela para seguir comprándolos a pesar del aumento de precio, con lo que técnicamente el impacto negativo del impuesto en su mayoría es absorbido por el excedente del consumidor y no por los proveedores.

Siendo esto así, una señal de reducción de la tasa al 2%, en mi criterio, hubiese sido muy bien visto dentro de la negociación total.

Otro de los elementos críticos y que generó mucha reacción negativa contra el texto sustitutivo es volver a insistir en la incorporación del artículo de la subcapitalización a pesar de que en pasadas negociaciones se había llegado al acuerdo de no incorporarla, donde incluso participaron algunas de las figuras que hoy dirigen el proceso de negociación de parte del Poder Ejecutivo.

A nivel internacional, son reconocidos los esfuerzos que viene realizando la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) para implementar un Plan de Acción contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (conocido técnicamente como BEPS, por sus siglas en inglés) como resultado de la gran transformación digital que se viene dando en el mundo globalizado y que permiten la evasión y elusión fiscal.

Si bien es cierto que nuestro país se encuentra en el proceso de incorporación a este organismo, y eso es sano, pienso que pretender, sin mayor discusión y lo más importante, sin analizar y divulgar públicamente los impactos en el sector productivo, incorporar dos artículos complejos al nuevo texto, como lo es el de la subcapitalización y la del tratamiento de las asimetrías híbridas, fue una apuesta muy arriesgada y que al final, a mi parecer, fue la estocada final al texto sustitutivo.

Por subcapitalización se entiende la limitación que la Tributación introduce a la utilización del endeudamiento como un mecanismo de financiación de las empresas, restringiendo el nivel de deducibilidad de los intereses o gastos financieros que paga el contribuyente que asume las deudas.

Dado que los gastos financieros en la legislación tributaria actual son deducibles en su totalidad del pago del impuesto de renta del 30% y por el contrario, los aportes de capital o patrimonio no generan ninguna deducibilidad, hay un sesgo económico a financiar el crecimiento de las empresas con deuda.

También es cierto que la legislación tributaria incentiva el endeudar empresas, sin verdadera necesidad de capital o inversión del negocio, meramente como una forma de minimizar la renta líquida gravable. Incluso, es conocido que a título personal algunos empresarios ponen en garantía sus certificados de inversión que pagan hoy un impuesto único y definitivo en la fuente del 8% sobre los intereses, con el propósito que los bancos presten esos fondos a sus empresas, generando un gasto financiero que es deducible del 30% del pago del impuesto de renta. Es decir, que esta lógica financiera de elusión, hoy legal, genera un escudo fiscal de un 22% en favor de las empresas.

De ahí que tenga sentido buscar formas de cerrar estos portillos en favor de la Hacienda pública.

Sin embargo, de ahí a tratar de imponer una regulación que ni siquiera es mandatoria en la OCDE, prácticamente de poca implementación en sus países miembros y que hasta ahora está siendo objeto de análisis, que consiste en recomendar limitar el gasto financiero neto deducible a un máximo entre un rango entre el 10% y el 30% (el texto sustitutivo de Hacienda habla de un 20%) de la utilidad antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones (EBITDA), pareciera apresurado, en especial porque hasta donde se tiene conocimiento, no existe un estudio técnico que demuestre cuál puede ser el impacto en el incremento tributario de las empresas que realmente usan el endeudamiento con propósito de financiar su actividad y no como herramienta con propósitos fiscales.

En el mejor de los casos, la experiencia más cercana a nosotros demuestra que en países como Colombia y Perú, la regla de limitación de gastos financieros para efectos tributarios existe, pero definida como un cociente máximo de apalancamiento o deudas de tres veces el patrimonio de la empresa. Es decir, son deducibles los gastos financieros que generen las deudas equivalentes a un máximo de tres veces el patrimonio; por encima de ese monto, los gastos financieros no serán deducibles.

Otra opción a explorar es prohibir las operaciones de préstamos bancarios back to back o conocidas técnicamente como cash colateral. Hoy incluso es tan legal, que hasta en la misma normativa de la Superintendencia General de Entidades Financieras se definen y aceptan estas operaciones y se les premia con una provisión nula de gasto por incobrables. Además, se puede pedir en los requisitos para aceptar la deducibilidad de intereses que las entidades financieras locales o internacionales, extiendan una certificación en calidad de declaración jurada que las deudas otorgadas a las empresas no son operaciones back to back.

En cuanto al otro artículo agregado en el inciso, del tratamiento de asimetrías híbridas, se refiere a mecanismos que se aprovechan de diferencias o divergencias existentes en cuanto a la forma de tributar una empresa o un instrumento financiero en dos países donde se opera y que al final podría traducirse en reducir a cero la tributación o al menos, diferir el pago de los impuestos en el tiempo.

Este tema es complejo y me parece que la Tributación debe hacer el esfuerzo de explicar en detalle y de forma muy académica los casos que se mencionan en el artículo 81 ter del Título II, sobre las modificaciones al impuesto de renta.

Por otra parte, en la nueva definición de renta global y actividades lucrativas, si bien es cierto es claro y justo, que se pase de un sistema cedular (impuesto específicos con tasas diferenciadas) a uno que consolida todos los ingresos a una sola tasa impositiva, la redacción que se estableció es confusa y puede interpretarse que se agregan también los ingresos que se obtienen por los contribuyentes fuera del territorio nacional, conocido como renta mundial, cuando ya en discusiones anteriores se había acordado que este tema no es de recibo, dada la complejidad de administrar un sistema de este tipo; la baja recaudación que se logra; el efecto negativo hacia la atracción de capitales así como la evidencia empírica que otros países más desarrollados que lo han aplicado, más bien lo están eliminando.

Adicionalmente, en el Título del Impuesto de Renta, se modifican los porcentajes de tarifas sobre las remesas al exterior, del artículo 59 de dicho impuesto, en algunos casos en montos significativos y la norma es que esos incrementos, al final, el proveedor se los traslada al usuario, lo cual puede encarecer de forma importante los costos de estos servicios como reaseguros, honorarios, comisiones y otros.

Se incorporó un Transitorio XIV, donde se quitó el incentivo que daba Hacienda para poder actualizar valores de bienes inmuebles. Me parece que para que exista un incentivo a actualizar los mismos, el periodo de 180 días para la realización de dicha actualización debe mantenerse, pero aclarar que la tarifa diferenciada del 2,25% se debe pagar cuando se realice la venta del dicho bien. En los casos, en que no se actualicen los valores, las ganancias de capital deben ser gravadas al 15% tal y como se proponía en el texto original.

En cuanto al Título III de Regla o Responsabilidad Fiscal, se cometió el error de eliminar del artículo 33, el inciso a) de la Derogatoria de la asignación a destinos específicos de diferentes impuestos a las universidades, sin mayor justificación. Este artículo debe ser reincorporado en el texto definitivo.

Además, deseo referirme a dos temas de forma, que aunque parezcan insignificantes, me parece que por cortesía y respeto a la negociación con las fracciones de oposición, se tuvieron que manejar de forma diferente.

Presentar un primer texto sustitutivo, una semana antes de la primera sesión de mociones, que luego resultó que no era el definitivo y haber presentado una nueva versión, la víspera del día y por WhatsApp, me parece que deja una sensación de atropello e improvisación en un tema de transcendental importancia para el país. Además, considero una falta de consideración, con los diputados de oposición, que requieren el tiempo suficiente para realizar una análisis pausado y razonado del nuevo texto.

En segundo lugar, que la Ministra de Hacienda salga, en media negociación del proyecto de ley, a anunciarle a un medio de comunicación internacional una emisión de US$4 mil millones de eurobonos para financiar el déficit fiscal, incluso sin dar datos sobre el uso de estos fondos, si es para amortización de deuda existente o para financiar más gastos corrientes, le quitó motivación y apoyo al esfuerzo de terminar la negociación y aprobación del proyecto, antes de plantear el tema en el debido momento de la mejor forma de financiar el faltante de recursos.

Finalmente y no menos importante para una negociación política, es mostrar transparencia y disposición a suministrar el detalle de los rendimientos absolutos y relativos al PIB, de forma anual para el horizonte de cuatro años de esta administración, de las diferentes medidas que el gobierno está proponiendo.

En ese sentido, tanto en el discurso de la Ministra en el plenario como su presentación en la Comisión Fiscal, si bien es cierto que mostraron cuadros resúmenes con rendimientos estimados entre un 3%, 3,83% y 4,11% del PIB, no se han atendido las solicitudes de las diferentes fracciones de oposición así como de organismos internacionales, de suministrar los detalles y las hojas de cálculo que expliquen cómo es que se obtienen esos datos y en qué rubros de destinos específicos; del presupuesto de 2019; reorganizaciones administrativas y otros, se obtendrán las cifras de ahorros o recaudación incremental propuestas, sin lo cual, técnicamente es imposible dar una recomendación positiva de apoyo a las iniciativas propuestas.

Repito que todos estamos de acuerdo en lograr el objetivo de estabilizar las finanzas públicas, pero si no se reconsidera la forma y la apertura a suministrar la información solicitada, lamentablemente es posible que en el mejor de los casos la aprobación final se dilate o lo que sería terrible, que el proyecto termine rechazándose.

Confío en que la nueva disposición del Ministro de la Presidencia de convocar a una mesa de negociación con los miembros de la Comisión Fiscal para buscar un texto definitivo de consenso, logre corregir los errores cometidos, en beneficio de nuestro futuro económico.

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