Ennio Rodríguez

Ennio Rodríguez

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Martes 25 Abril, 2017

Del Estado archipiélago al Estado del milenio

La Revolución del 48 se decantó por dos reivindicaciones fundamentales: antes que nada, fue una defensa del derecho y respeto al sufragio (que pronto fue extendido a las mujeres); pero también planteó una nueva visión del Estado, claramente influida por las teorías de la naciente disciplina del desarrollo económico que otorgaban un papel protagónico al Estado, y por el desarrollismo latinoamericano influido principalmente por Hans Singer y Raúl Prébisch, quienes veían posibilidades para la industrialización por sustitución de importaciones.

Los revolucionarios triunfantes del 48 estaban claramente preocupados por consolidar la Revolución y resistir los embates de la contrarrevolución, la cual tuvo incluso un intento armado en la invasión del 55. Desde esa perspectiva estratégica, podrían ponerse en perspectiva decisiones tales como la abolición del ejército y la nacionalización bancaria, como pasos preventivos contra el uso de estas fuentes de poder por las fuerzas e intereses conservadores.
En ese entorno, surge el régimen de instituciones autónomas establecido constitucionalmente y atribuido a Rodrigo Facio. Mediante este régimen, se logró aislar políticas claves del Estado desarrollista y convertirlas en verdaderas políticas de Estado, prácticamente aisladas de las voluntades de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Sus presupuestos generalmente están definidos por leyes especiales con destino específico fuera del control del Ministerio de Hacienda y de la Asamblea Legislativa, aprobados solo por la Contraloría General de la República.
Ninguna ley posterior, como la de Presidencias Ejecutivas, la llamada 4-3 o el establecimiento de ministros rectores, ha cambiado la realidad del régimen de instituciones autónomas, el cual se mantiene vigente como tal y representa dos tercios del Presupuesto Nacional del Sector Público. El Ministerio de Hacienda y la Asamblea Legislativa, por mandato constitucional, solo confeccionan y aprueban respectivamente, el presupuesto de un tercio del sector público. Tenemos un Estado con estructura de archipiélago prácticamente inmune a los cambios políticos, que se ha desconectado y aislado de las reformas indispensables ante nuevos desafíos históricos. Los objetivos de hace 68 años, genialmente plasmados constitucionalmente, han trascendido su fundamentación estratégica, hasta volverse disfuncionales.
El agotamiento del modelo sustitutivo de importaciones fue precipitado, en su agotamiento, por políticas económicas incoherentes e insostenibles durante la Administración Carazo, pero su agotamiento partió de una raíz estructural. Cabe mencionar que Raúl Prébisch siempre vio la sustitución de importaciones como una fase transitoria para modificar la estructura de las exportaciones y pasar de las primarias a las industriales (no sujetas al deterioro de los términos del intercambio). Tuve ocasión de discutirlo en detalle, personalmente, con Raúl a principios de los años 80. Coincidimos que la discusión era cómo realizar la apertura, no si esta debería realizarse.
Otro cambio importante fue abandonar la posición de los estructuralistas latinoamericanos, quienes pensaban que preocuparse por la inflación era pernicioso, que las políticas económicas podían ser expansivas y el crecimiento resolvería los problemas. Por su parte, el Estado empresario, recomendado para profundizar la sustitución de importaciones en la fase de bienes de capital, también perdió espacio programático. De tal manera que el fundamento de la visión del Estado desarrollista ha sufrido una profunda transformación.
Más recientemente, las revoluciones digital y virtual están redefiniendo sectores productivos y empleos, dan primacía a los servicios y aparecen nuevas tecnologías y desafíos, entre ellos la conectividad digital y la democratización del acceso inteligente a Internet. La competitividad, en particular, requiere trabajar nuevas formas de concertación entre los sectores público, privado y académico, y las fronteras institucionales actuales dificultan la acción concertada.
El mundo cambió y el Estado archipiélago se protege a sí mismo, por diseño, para no cambiar. En definitiva, se requieren grandes esfuerzos para realizar cambios en las políticas públicas, pues las barreras a la gobernanza surgen del ADN mismo del Estado. No se trata de destruir el Estado por razones ideológicas. Todo lo contrario, bien pueden coexistir empresas públicas (por ejemplo, el ICE) e instituciones descentralizadas, como el régimen municipal, con un Poder Ejecutivo capaz de ejecutar sus prioridades y promover la concertación. Pero en el marco de un gobierno digital, transparente, y un sistema político capaz de producir e implementar acuerdos de mediano plazo que den fundamento a nuevas políticas de Estado. Para ello, en mi criterio, en este mundo multipartidista, de lealtad disminuida a los partidos políticos y de partidos que abiertamente representan intereses particulares, debemos evolucionar a un sistema parlamentario en contraste al presidencialista actual. El parlamento facilita la construcción de acuerdos políticos en esta clase de entornos. En el plano internacional también se aprecia una crisis bastante generalizada de los estados presidencialistas democráticos, y bastantes han evolucionado hacia regímenes autoritarios de izquierda y de derecha, lo cual debemos prevenir.
Por ello, es urgente convocar una Asamblea Constituyente que revise los principios, estructura y lógica del Estado archipiélago para construir el Estado del milenio.