¿Quién manda en Hacienda?

Jorge Guardia Quirós

La gente suele pensar que la política fiscal la deciden los ministros de Hacienda y le apuestan a la figura del titular como tabla de salvación para resolver la consuetudinaria crisis fiscal. ¡Grave error! Por más técnicos y preparados que sean estos personajes, los grandes lineamientos los dicta siempre (o casi siempre) el presidente de la República. Esta es mi primera conclusión.

Hay sobradas evidencias de esta realidad. Las más recientes las vimos con doña Rocío Aguilar, una profesional excepcional de mucho temple, y don Rodrigo Chaves, un calificado (y controversial) personaje con vasta experiencia internacional, pero poco curtido en la política interna. En ambos casos, sus bienintencionadas intentonas por sanear las finanzas se vieron frustradas por discrepancias con el primer mandatario.

También fluyen a mi memoria las experiencias de exministros de calidades técnicas y éticas sobresalientes, como Fernando Naranjo del PLN y Thelmo Vargas del PUSC, ambos compelidos a dimitir por similares discrepancias. La austeridad que quiso imponer el primero, y el valiente enfrentamiento del segundo con poderosos grupos de presión como las universidades públicas, chocaron con fuertes valladares. ¡Lastima! Si sus ideas hubieran prevalecido, la situación fiscal no estaría hoy tan comprometida. Y esto nos lleva a la segunda y más caustica conclusión: entre más experto y conocedor de la materia sea un ministro de Hacienda y más firme su derrotero, menores serán los chances de terminar su mandato. El obligado corolarios es que, entre más complaciente y acomodaticio sea, más durará en planilla, aunque su desempeño sea modesto o discreto.

La tercera conclusión es que, para valorar la política fiscal, los agentes económicos deben centrar su atención en los candidatos presidenciales de los partidos en pugna y, eventualmente, en el presidente electo. Las ideologías cuentan, al igual que las respectivas plataformas electorales, planes de gobierno, trayectoria, visión de Estado y, en general, las convicciones personales sobre la conducción de la cosa pública. Contrario a lo que opinan algunos, las ideologías de centro-izquierda o centro-derecha están fuertemente arraigadas en los políticos costarricenses, aunque, a veces, haya disparidad entre sus ideologías y sus acciones, motivadas por razones de conveniencia financiera o política momentánea. Y eso nos induce a considerar la compleja realidad costarricense para responder quién manda verdaderamente en Hacienda.

PAC y PUSC. Empecemos por calificar la ideología del Partido Acción Ciudadana (PAC), por segunda vez en el poder. Aunque llegó a la presidencia por un pacto entre el entonces candidato, Carlos Alvarado, con su homólogo del Partido Unidad Social Cristiana, Rodolfo Piza, sus ideologías eran –y son- muy distintas: uno de centro-izquierda; el otro de centro-derecha.

El acuerdo entre ambos fue el producto de un “estira y encoge” entre dos ideologías distintas. En mi opinión, fue insuficiente para solucionar satisfactoriamente el problema fiscal, pues nunca es fácil amalgamar dos tesis contrapuestas: más impuestos y endeudamiento externo, por un lado, a cambio de una reducción substancial de gastos, reforma del Estado (incluidas las remuneraciones del sector público), y, principalmente, aplicación estricta de la regla fiscal para darle sostenibilidad a las finanzas públicas. Esa regla fiscal, como veremos, fue la piedra en el zapato.

¿Por qué aceptó don Carlos Alvarado un acuerdo fiscal contrario a sus creencias e ideología? Aquí es donde entra a jugar el “casi siempre” mencionado en el párrafo inicial. Los presidentes en ejercicio tratarán siempre de imponer su propia visión fiscal (para eso tienen legitimidad, pues fueron electos por el pueblo), salvo que las circunstancias más o menos adversas se lo impidan y los fuercen a actuar en contra de sus ideas, como le sucedió a don Luis Alberto Monge, un socialista que cedió ante la AID para obtener financiamiento. Y esta es la cuarta conclusión.

Rocío Aguilar (Hacienda), Edna Camacho (Coordinadora del equipo económico), Rodrigo Cubero (BCCR) y el propio Rodolfo Piza (ministro de la Presidencia) tenían –tienen- ideologías más cercanas al ala derecha del PUSC (no todos en el PUSC piensan igual), pero, conforme se fue desgranando la mazorca, fueron sustituidos por personajes del PAC.

¿Se cumplió a cabalidad el (insuficiente) pacto fiscal? No. No, a cabalidad. Si bien, se decretaron nuevos impuestos y se aprobó una primera colocación de eurobonos gracias a la colaboración de los partidos de oposición (junto con otras reformas), no fueron suficientes para enderezar el rumbo. El déficit fiscal del Gobierno central en 2019 (-6,3%) superó el del 2018 (-5,8%), la tasa de crecimiento económico bajó de un 2,7% en 2018 a 2,2% en 2019 (para desembocar en una recesión en 2020), y el desempleo se mantuvo elevado y creciente. El Gobierno quedó debiendo la parte de reducción substancial de gastos y reforma del Estado a las que se había comprometido, en detrimento de la necesaria confianza para lograr la reactivación.

Una vez aprobada la reforma fiscal, y habiéndose solventado la primera escaramuza cambiaria en el Banco Central, Alvarado se sintió con más recursos, buenas reservas internacionales y cobró aplomo para imprimir su propio tinte a la política fiscal. Los primeros en partir fueron Rodolfo Piza y Edna Camacho, quienes, a mi juicio, remontaron el vuelo persuadidos de que la situación fiscal se estaba deteriorando a niveles preocupantes. Luego, cuando Rocío Aguilar insistió en llevar adelante reformas más ambiciosas para cimentar las finanzas, tuvo desencuentros con el presidente de la República que provocaron su dimisión. En esa oportunidad, expresé públicamente que Zapote hicieron lo posible para precipitar su renuncia. Eso provocó espasmos en el sector privado, llamado a invertir y generar empleos, y en organismos internacionales y agencias calificadoras de riesgo.

Yo también deploré su partida, al igual que muchas personas. Alvarado lo percibió claramente y, para llenar el vació, aceptó nombrar en su defecto a Rodrigo Chaves, un reputado economista forjado en el Banco Mundial y con suficientes credenciales técnicas para sustituir a la gran Rocío Aguilar. A don Rodrigo le venía muy bien regresar con honores a Costa Rica (se acababa de pensionar de esa institución internacional y le caía de perlas concluir su vida profesional como ministro de Hacienda en su tierra natal). Su designación se anunció con bombos y platillos, pero su luna de miel duraría muy poco, apenas seis meses.

La imagen del Gobierno se deterioró cuando reventó el escándalo de la UPAD, entidad adscrita a Casa Presidencial, y, también, por el fracaso fiscal y la insistencia de aprobar nuevos empréstitos y subir impuestos en vez de entrarle de lleno al déficit por la vía del gasto. Eso erosionó su apoyo en el Congreso. Además, los reportajes por la prensa sobre las supuestas intenciones de la UPAD lanzaron su popularidad a niveles muy bajos, hasta que emergió, salida de la nada, la pandemia internacional que fue percibida por el Gobierno como una oportuna tabla de salvación.

Debido a las acciones desplegadas por el ministerio de Salud y la CCSS, la imagen del Gobierno cambió radicalmente en pocas semanas, al punto de catapultar las opiniones favorables a niveles imprevistos, según las encuestas de opinión difundidas por Cid-Gallup y la Escuela de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica. La primera y más significativa muerte de la pandemia fue la UPAD. Ya nadie habla de ella. Al presidente de la República le volvió el alma al cuerpo. De ahí en adelante la política fiscal dejó de ser establecida por el ministerio de Hacienda y pasó al ministerio de Salud, con la complacencia de Zapote.

El ministro de Hacienda, Rodrigo Chaves, comenzó a sentirse muy incómodo. Perdió protagonismo Fue muy sintomático que en el comité establecido para ‘gerenciar’ la pandemia no figurara ningún economista gubernamental, ni el propio ministro de Haciendas, cuando los abultados gastos de la pandemia erosionaban su cartera. Cuando la ministra de Planificación, Pilar Garrido, anunció las medidas de reactivación, él no estuvo presente en la conferencia de prensa. Días después, se le percibía mal dans sa peau, como dicen los franceses. La carta enviada calculadamente al presidente Alvarado sugiriéndole vetar parte de la ley aprobada para eximir a las municipalidades de la regla fiscal, que el presidente no avaló, precipitó su separación. En su carta de renuncia dijo: “Tenemos un diagnóstico muy diferente de la crisis que vive el país.” Tenía toda la razón.

Por esos días, ya el Gobierno navegaba en una erguida ola de popularidad por la pandemia. Ya no necesita un afamado tecnócrata para Hacienda, pues tenía –y tiene- suficiente popularidad para nombrar a alguien más afín a su pensamiento. Nombró a Elián Villegas, extraído de las propias entrañas del PAC. Entidades calificadoras de riesgo (Fitch, Moody’s, Eurasia), bancos, cámaras empresariales (Uccaep) y partidos de oposición expresaron algunas reservas por el sustituto, percibido por ellos como un hombre leal al presidente, afín a la ideología del PAC. El precio de los bonos ticos cayó en el mercado y Moody’s bajó la perspectiva de estable a negativa, estimando un déficit fiscal superior al anunciado por el BCCR.

Yo, en lo personal, quisiera darle el beneficio de la duda al nuevo ministro y desearle mucha suerte en una tarea especialmente difícil en los tiempos que corren. Afortunadamente, sus primeros pasos los dio con el pie derecho. Adoptó, junto con el presidente de la República y la cartera de Trabajo, una decisión digna de encomio: congelar los salarios de los servidores públicos probablemente hasta el 2024, habida cuenta del volumen de la deuda pública (67% del PIB), todo de conformidad con lo previsto en la ley contentiva de la regla fiscal. Pero, como es natural, surgen algunas dudas.

¿Emanó el decreto de su propia iniciativa o fue, más bien, el presidente de la República el autor de semejante decisión? ¿Se sostendrá legal y políticamente? Sólo el tiempo lo dirá. Resulta irónico, sin embargo, que Rodrigo Chaves naufragara por los devaneos presidenciales sobre esa misma regla fiscal. Más, como dije al inicio, a veces las circunstancias particularmente adversas se imponen sobre cualquier ideología. Esta vez, por dicha, fue para bien.

Dicho lo anterior, al nuevo ministro de Hacienda le conviene reflexionar sobre los avatares sufridos por sus antecesores. Todos tuvieron sobre sus espaldas una especie de superministro de Hacienda titubeante y errático sobre el rumbo de la política fiscal. ¿Impulsará reformas estructurales en el sector público si la Asamblea, como pareciera probable, no aprueba nuevos tributos? ¿Dará de nuevo marcha atrás en la interminable lucha por el equilibrio presupuestario al iniciarse el año preelectoral? Estos son parte de los grandes retos de don Elián Villegas.