Panamá: la brecha política como principal amenaza a la prosperidad económica

Arturo J. Cruz Sequeira

Profesor Pleno INCAE

arturo.cruz@incae.edu

Natalia Chaves

MBA 2017, INCAE

natalia.chaves@mba2017.incae.edu

Las elecciones del próximo domingo en Panamá podrían ser las más importantes desde que el país regresó a la democracia en 1989, pues tienen lugar en un contexto caracterizado por la incertidumbre y una alta complejidad política, económica y social.

A esto se añaden factores inéditos que hacen de esta, una elección sin precedentes. Hasta hace pocos meses las encuestas las lideraba el primer expresidente en la historia democrática del país en ser condenado a cárcel por actos de corrupción; mientras que la candidatura de su sustituto, quien continuó liderando la intención de voto, no se confirmó sino hasta dos días antes de las votaciones.

Regreso a la democracia: décadas de crecimiento y prosperidad

De la mano de la democracia, la economía panameña despegó a partir de 1990. En las últimas tres décadas, Panamá ha presentado un robusto crecimiento económico, destacando entre los mayores a nivel mundial; muy por encima de los niveles alcanzados por los países de la región centroamericana y latinoamericana, superior al crecimiento registrado por las economías avanzadas, así como las emergentes y únicamente superado por el sobresaliente crecimiento de China.

La producción por habitante se duplicó en menos de una década (2010 - 2018) y para el 2023 se estimó en más de $18 mil, solo superado por Uruguay en América Latina. Entre 1990 y el 2023 la economía panameña creció a una tasa promedio del 5.7% y no se contrajo un solo año, hasta el 2020, cuando el impacto económico y social producto del COVID-19 provocó una caída de -17.7% en su producción, con lo que resultó el país centroamericano más afectado por la pandemia.

La recuperación postpandemia ha sido notable (11.4% promedio anual), aunque se espera que el crecimiento del PIB caiga en 2024 al 1.7% anual y empiece a recuperarse a partir del 2025. Para el periodo 2025 - 2028, se esperan tasas de crecimiento del 4%, que, si bien serían alentadoras para otras economías latinoamericanas, para los panameños resultan insuficientes.

Este notable crecimiento económico se alcanzó sobre la base de un auge sin precedentes en las inversiones públicas y privadas y la conservación de un ambiente macroeconómico estable. La ampliación del Canal de Panamá - por el que transita el 5% del comercio mundial- y del aeropuerto de Tocumen; son muestra de la gigantesca inversión pública de los últimos años.

Beneficiados por estas obras, se desarrollaron los sectores de servicios y logística, así como el sobresaliente sector financiero, gracias a las atractivas ventajas fiscales que ofrece el país. Como resultado, Panamá se ha convertido en un punto estratégico del comercio mundial, así como en un centro financiero de relevancia internacional.

La Inversión Extranjera Directa (IED) es otro dinamizador de la economía, destacando los sectores de logística, transporte y servicios financieros. En 2023 la IED superó los $2,500 millones (3.3% del PIB), posicionando al país como el segundo receptor en Centroamérica, - solo superado por Costa Rica - y entre los principales destinos en América Latina.

La estabilidad macroeconómica y en especial la salud de sus finanzas públicas han sido claves para generar confianza en el mercado internacional. Entre el 2007 y el 2019 el déficit público promedió -1.5% del PIB. En el 2020, el déficit se disparó a -10.2% por las medidas fiscales anticíclicas para contrarrestar la caída de la actividad económica; pero rápidamente se logró estabilizar y para el 2023 fue del 3% del PIB.

La estabilidad fiscal se ha logrado a pesar de ser Panamá el país de Centroamérica con la carga tributaria (incluye únicamente impuestos) más baja, menos de la mitad del promedio para la región. Los bajos ingresos tributarios se compensan en parte con los ingresos no tributarios, principalmente los aportes del Canal de Panamá.

En 24 años, el Canal de Panamá ha aportado más de $27 mil millones, lo cual ha permitido financiar cuantiosas inversiones públicas. Aún con los aportes del Canal de Panamá - que representan en promedio el 3% del PIB -, los ingresos del sector público son relativamente bajos.

Para el 2023 los ingresos del Sector Público No Financiero (SPNF) como proporción del PIB alcanzaron 17.9%, 7.7 puntos porcentuales menos que su vecino Costa Rica. El Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), han reiterado la necesidad de que los ingresos tributarios desempeñen un papel más relevante en la distribución de los ingresos.

Si bien, se espera que, respaldado por la dolarización, el gobierno mantendrá un buen acceso al mercado de capital, de no mantenerse una firme tendencia a la baja en los niveles de endeudamiento, los costos de financiamiento podrían aumentar. En marzo del 2024, la calificadora de riesgo Fitch Ratings rebajó la calificación crediticia de Panamá, con lo cual, por primera vez en 13 años, perdió su grado de inversión.

Los instrumentos soberanos panameños aún mantienen su grado de inversión con Moody’s y Standard & Poor’s, aunque a partir del 2020 ambas han rebajado su calificación de riesgo crediticio. La rebaja de la calificación crediticia refleja los desafíos fiscales y de gobernanza que se han visto agravados por los acontecimientos que rodearon el cierre de la mina más grande del país.

A finales del 2023, los panameños se organizaron en protestas masivas en rechazo a una extensión de un contrato con la minera canadiense First Quantum Minerals. Después de que la Corte Suprema dictaminó que el contrato era inconstitucional, el gobierno cerró la mina, que aportaba 1% de la producción de cobre a nivel mundial, representaba cerca del 5% del PIB de Panamá, empleaba a unas 40 mil personas directa e indirectamente y aportaba el 0.5% del PIB en ingresos tributarios.

Esta no es la primera vez que las protestas sociales paralizan el país en los últimos años. En 2022, el aumento de los precios de alimentos, medicinas y combustibles desbordó el descontento ciudadano. Cabe destacar que para este año la inflación en el país canalero fue de 2.9%, mientras que el promedio para América Latina fue de 21.4% y para el mundo de 9.8%.

¿Qué explica el descontento de los panameños?

El caso panameño refleja que el progreso económico y la estabilidad política son objetivos independientes: no necesariamente el desarrollo económico conlleva estabilidad política. La política pierde su fluidez cuando la mayoría de los organizados no está de acuerdo con la distribución, sobre todo si logran movilizar a los no organizados.

Las protestas contra la minería a finales de 2023 no reflejaron únicamente la preocupación pública sobre el impacto ambiental de la mina, sino que también resaltaron un malestar más generalizado entre quienes sienten que el rápido crecimiento económico de Panamá no ha sido lo suficientemente inclusivo.

América Latina es una de las regiones más desiguales del mundo y a pesar de su sobresaliente crecimiento económico, en 2022 Panamá se colocó como el tercer país más desigual de la región, únicamente superado por Brasil y Colombia. El progreso económico y social se ha concentrado no solo en unas pocas familias, sino también en una zona geográfica muy reducida.

Las diferencias entre la capital y las provincias de menores ingresos - en especial con las Comarcas Indígenas -son abismales. Las mujeres, los niños, los pueblos indígenas y las poblaciones que viven en áreas rurales son los grupos más rezagados.

Pérdida de legitimidad y devaluación de la sociedad política

La sociedad política panameña se encuentra devaluada desde hace varios años. En el 2018 un 83% de los panameños creía que se gobernaba para unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio. No solamente el gobierno, sino también las otras instituciones democráticas - Congreso, Tribunal Electoral, Poder Judicial y partidos políticos - sufren una enorme erosión de confianza y se encuentran entre las más desgastadas de América Latina.

Los partidos políticos son quienes menos confianza generan. La evidencia más clara es el hecho de que en cada elección desde el regreso a la democracia, los panameños han escogido a un partido distinto a aquel en el poder.

Al igual que en otros países de América Latina, los partidos ancla han perdido apoyo y ahora es más personalista la manera en que se escoge a los representantes políticos, presidente e incluso diputados. Realizando Metas, partido fundado por Ricardo Martinelli en el 2021, tras su separación de Cambio Democrático - también fundado por el expresidente - es el que encabeza la preferencia del electorado, con un 18% en abril del 2024.

En la última medición del Latinobarómetro (2023), se señala que al 53% de los panameños no le importaría que llegara al poder un gobierno no democrático, si resuelve sus problemas. Este dato evidencia el debilitamiento institucional que sufre Panamá, ante lo cual cabe preguntar, si de cara al futuro el país puede hacer las transformaciones que se requieren para continuar desarrollándose, con una sociedad política que está muy por debajo de su desempeño económico.

Elecciones presidenciales y la paradoja del progreso

El próximo gobierno enfrentará el desafío de volver a encarrilar al país, pues la gran mayoría de los panameños sienten que se está perdiendo el rumbo. El menor crecimiento económico; las protestas sociales; el mal manejo del contrato minero; la caída de los niveles de agua amenazando las operaciones en el Canal de Panamá - orgullo de todos los panameños- y el mal manejo de la pandemia son algunos de los factores que alimentan esta percepción.

La corrupción al más alto nivel es el fenómeno más negativo de las democracias latinoamericanas. Los panameños consideran que la corrupción en el gobierno es el principal problema del país y lo colocan como el principal cambio que desearían lograr con su voto en las próximas elecciones, superando este desafío a otras necesidades como mejoras en la educación, reformas en el sistema de salud, mayor igualdad social o más empleo.

Resulta entonces paradójico que el expresidente Martinelli, asilado en la Embajada de Nicaragua en Panamá, lideraba las encuestas hasta que fue inhabilitado por el Tribunal Electoral por haber sido condenado por corrupción. Martinelli ha impulsado la candidatura de José Raul Mulino, quien lo sustituyó como candidato presidencial de Realizando Metas y quien lidera la intención de voto, aunque no de manera contundente, con un 29%.

En un lejano segundo lugar, se ubica el expresidente Martín Torrijos del Partido Popular, con 14% de la intención de voto. Ricardo Lombana del Movimiento Otro Camino, ocupa el tercer puesto, pero muy cerca de Torrijos, con 13%. Aunque el expresidente insiste en que un voto por Mulino es un voto por él, ya que van a cogobernar, lo cierto es que ni su sustituto - ni ninguno de los otros candidatos - inspira su misma pasión. Es más, entre los candidatos, Martinelli - que ya no es candidato - es el único que tiene más opiniones favorables que desfavorables.

¿Cómo se explica la fascinación del electorado panameño por Martinelli? Diversos estudios de opinión colocan a Martinelli como el presidente mejor evaluado de los últimos siete. Desde el punto de vista de muchos panameños, Martinelli fue efectivo, a pesar de las acusaciones en su contra.

Lo cierto es que, al revisar los números macroeconómicos, el exmandatario logró lo que es casi imposible: repartir para lo inmediato con una lógica clientelar/electoral, sin comprometer el futuro del país. Durante sus cinco años de gobierno, Panamá creció a una tasa de crecimiento promedio del 7.9%, la más alta alcanzada por los últimos gobiernos

Este dinamismo económico se alcanzó gracias a un agresivo plan de inversión pública, que elevó el gasto fiscal, pero también generó un efecto multiplicador que contribuyó a impulsar el crecimiento económico. Entre los grandes proyectos de inversión pública de Martinelli, se encuentran: la primera línea del Metro ($1,800 millones) y la ampliación del Canal de Panamá ($5,250 millones), este último negociado en el gobierno de Martín Torrijos.

Durante su administración, la inversión pública como porcentaje del PIB promedió 7.8%, la más alta de las últimas cinco administraciones. A pesar del incremento en la inversión pública durante su gobierno el déficit público promedio apenas un -2.4%.

Durante su gobierno, la inversión pública como porcentaje del PIB promedió 7.8%, la más alta de las últimas cinco administraciones. A pesar del incremento en la inversión pública durante su gobierno el déficit público promedio apenas un -2.4%.

Finalmente, las transferencias como proporción del PIB durante el quinquenio de Martinelli fueron del 4.3%, incluso cercanas al 5% durante el 2010 y 2011, únicamente superadas durante el 2020 para paliar los efectos de la pandemia.

Esto contribuyó a aumentar su clientela política, con lo cual, logró satisfacer las complicadas exigencias de la sociedad panameña actual, compuesta por una mezcla de ciudadanía y clientelismo; que por tanto requiere que no solo se gobierne para construir la sociedad de futuro a la que aspiran los ciudadanos, sino también para lo inmediato que requieren los clientes.

La gobernanza democrática es cada vez más difícil en Panamá y su sistema político se ha convertido en el principal obstáculo para la competitividad.

El desarrollo económico y modernización de la sociedad panameña ha derivado en un aumento de las expectativas ciudadanas y una mayor organización de los ciudadanos en grupos de presión, que exigen a los órganos estatales servicios de toda índole (atención médica de calidad, pensiones generosas, educación universitaria, seguridad ciudadana, entre otros).

Este fenómeno que se ha reconocido como la paradoja del progreso, se ve agravado por el estancamiento de los ingresos tributarios, lo cual complica, aún más, el sostener los equilibrios macroeconómicos, sobre todo cuando las tasas de crecimiento se desaceleran, como ocurrió en el 2020 producto de la pandemia.

Ahora bien, el desafío en Panamá va mucho más allá de reformas fiscales para enfrentar un potencial incremento en el costo de endeudarse y abordar el creciente déficit de pensiones.

Steven Levitsky y Daniel Ziblatt en su libro “Cómo mueren las democracias” (2018) alegan que, para preservar las democracias, “además de buenas leyes”, se necesitan “normas”, o, dicho de otra manera, buenas conductas ciudadanas y el respeto a los códigos no escritos, que resguarden esas buenas leyes.

¿Cómo forjar esas buenas conductas ciudadanas? En Costa Rica, la educación, principal herramienta de movilidad social, ha sido clave para construir las fortalezas históricas del país. Cada generación de costarricenses aprende a amar a la democracia y a respetar los derechos humanos y conservar el ambiente en las escuelas y colegios.

Ese sentido de identidad nacional que Alexis de Tocqueville llamó “los hábitos del corazón”, es lo que podría salvar al país de no caer en una promesa populista a pesar de la devaluación que también sufre su sociedad política. Mientras que Costa Rica invierte el 6.3% del PIB en educación pública; en Panamá este porcentaje es de apenas un 3.9%.

Por ello, en términos de competitividad el país canalero ha destacado por su “hardware”, que comprende su infraestructura de conectividad global - única en el mundo -; su sistema financiero; su estabilidad macroeconómica; su apertura a empresas extranjeras y la extensión del poder de mercado.

Sin embargo, presenta rezagos en su “software”, incluidas la facilidad de encontrar empleados calificados, habilidades digitales de la población, el desarrollo de pensamiento crítico, la independencia judicial y la visión de largo plazo del gobierno.

La coyuntura actual presenta una oportunidad para potenciar las ventajas competitivas que le han permitido a Panamá destacar a nivel regional y mundial; al tiempo que se fortalecen las áreas más débiles.

Para mantener el notable dinamismo económico y la prosperidad de su sociedad; el país necesita encontrar nuevos motores de crecimiento que le permitan avanzar hacia un modelo de desarrollo más inclusivo, en el que la distribución se perciba como más justa y la democracia permita ofrecer respuestas oportunas y efectivas a las crecientes expectativas que tiene la nueva sociedad.