Liberalización cambiaria: epílogo

Jorge Guardia Quirós

¿Concluyó el largo proceso de liberalización cambiaria en Costa Rica? La respuesta es a la tica: Sí y No. “Sí”, porque la Junta Directiva del Banco Central adoptó la decisión de mantener una flotación administrada y ya no “fija” directamente el tipo de cambio, pero “No”, porque interviene indirectamente en más de una forma para influir en las cotizaciones del mercado; también, inciden en la oferta y demanda de divisas el Gobierno y sus instituciones, la Asamblea Legislativa, los bancos, entidades financieras y agentes privados capaces de arbitrar en el mercado y alterar el equilibrio, al menos pasajeramente.

¿Cuál es, entonces, el epílogo de la liberación cambiaria en Costa Rica? Quienes deseen saber más sobre evolución y epílogo del régimen cambiario y me escriben directamente a mi correo electrónico (jorge.guardiaquiros@yahoo.com), les enviaré a vuelta de correo una copia gratuita de la versión digital de mi más reciente libro sobre el tema. De momento, la respuesta de fondo es que nunca logramos alcanzar, ni lo haremos a futuro, una flotación limpia ni, tampoco, un esquema cambiario exento de presiones internas y externas. Nuestro régimen es, por llamarlo de alguna forma, sui géneris.

En la evolución del Régimen Cambiario identificamos varias etapas históricas, todas con ventajas y desventajas. La primera (patrón oro) se recogió en la Constitución Política de 1949 con el régimen cambiario previsto en el Art. 121, inciso 17 (atribuciones de la Asamblea Legislativa) donde se establecía un tipo de cambio fijado por ley, con base en el contenido oro que sólo podía ser variado por la Asamblea Legislativa (ley de paridad monetaria). De él dijimos que en sus más de treinta años de vigencia produjo mucha estabilidad, pero fue una especie de corsé francés ceñido fuertemente a la cintura del sistema financiero para estrujar gastos fiscales excesivos y cambios en los “fundamentales” que demandaban una talla más grande. Reventó en 1980, tras un fallo de la Corte Plena, precursora de la Sala Constitucional, que prohibió la flotación en el mercado oficial, pero la permitió en el mercado “libre” regido por la oferta y demanda.

Después, vino un corto y desconcertante período de flotación desordenada, donde el tipo de cambio lo manipulaban banqueros, corredores de bolsa, Gobierno, BCCR e inversionistas privados, donde cada uno, a su manera, trataba de llevar agua a sus propios molinos. Fue muy desestabilizador y sus efectos en los precios relatan una página poco grata.

Las cosas cambiaron en la administración de don Luis Alberto Monge, donde su banquero Central, Carlos Manuel Castillo, intervino activamente para tratar de uniformar las cotizaciones en los mercados negro y blanco, para producir un colón morenito, mucho más elevado que el tipo de cambio oficial, pero menor que el libre. Le sucedió en la trayectoria don Eduardo Lizano en el BCCR, famoso por sus “minidevaluaciones” basadas en la teoría de la paridad del poder de compra de la moneda local (PPP), con ciertos ajustes metodológicos, donde el colón se ajustaba hacia arriba para recuperar su valor real erosionado por una inflación interna superior a internacional. Las “minis” sirvieron bien por más de treinta años, protegieron al sector exportador, pero resultaron predecibles y con un efecto inercial en los precios internos (IPC).

Bajo mi presidencia en el BCCR se liberó el tipo de cambio por un corto tiempo, hasta que las fuerzas de siempre presionaron a Zapote para abortarlo, pero se logró, al menos, que la Junta Directiva dejara de fijar formalmente el tipo de cambio mediante decisión calificada, y abrió el campo a la flotación jurídica. Nunca más la Junta volvió a fijar el valor del colón. Después, Lizano retornó a las minidevaluaciones, pero le sonaron el último campanazo cuando, en 2006, se sustituyeron por el régimen de banda cambiaria bajo la administración de Francisco de Paula Gutiérrez en el BCCR. Se aprobó como un régimen “transitorio” hacia una liberalización mayor del tipo de cambio. Bajo esa promesa, yo las apoyé inicialmente, hasta que los grupos de interés le tocaron de nuevo las puertas a Zapote para que ordenara (informalmente) una desnaturalización de las bandas y su promesa de migrar a un régimen de menor intervención. Fue un esfuerzo inicialmente bien intencionado, pero fallido al tocar fuertes intereses creados.

Rodrigo Bolaños, en el Banco Central, no logró suficiente fuerza política para liberar el tipo de cambio. El vicepresidente de la República en el período de Laura Chinchilla no estuvo de acuerdo. Sin embargo, al final de su gestión, Bolaños se rebeló. Poco antes de salir, su Junta Directiva emitió una resolución estableciendo un régimen de flotación administrada que sentó las bases de lo que tenemos actualmente: el mercado determinaría las cotizaciones y el BCCR sólo intervendría para morigerar fluctuaciones violentas, contrarias a las tendencias de mediano y largo plazo que, a su vez, se basaban en los “fundamentales”, pero se reservó el derecho de centralizar en el Banco Central las operaciones del sector público y, también, influir en el tipo de cambio real para evitarle perjuicios a los exportadores. En algún momento antes de salir, el mercado sufrió un remesón cambiario de corte especulativo que empañó el sano proceso de liberalización. Bolaños también sufrió las presiones de grupos interesados que querían obligar al BCCR a comprar reservas para evitar caídas en las cotizaciones.

Luego vino Olivier Castro al Banco Central, un tecnócrata forjado en sus propias filas. Al principio, creía que el tipo de cambio debería ser regulado más directamente por el BCCR, pero luego cambió de opinión bajo la influencia, presumiblemente, del director de la División Económica, Roger Madrigal, y se volvió más librecambista, como yo. Por eso, lo apoyé públicamente todo lo que pude. En algún momento, persuadió a la Junta Directiva de adoptar formalmente el régimen de flotación administrada que, de hecho, venía imperando. Una vez más, celebré y alabé la decisión: dejar el tipo de cambio flotar e intervenir para moderar fluctuaciones violentas sin apartarse de la tendencia del mercado.

Olivier, como sus antecesores, mantuvo centralizado en el seno oficial las operaciones del sector público no bancario, lo que, por definición, implicaba una intervención a corto plazo para evitar alzas (o bajas) pronunciadas en el mercado, y también sufrió constantes (y, a veces, fuertes) presiones de los exportadores, bajo el argumento de que el tipo de cambio real había bajado (apreciación del colón) y, por tanto, el BCCR debía intervenir para evitarlo. Olivier resistió con mucha valentía las presiones y don Luis Guillermo Solís, presidente en ejercicio, lo respaldó. Pero en algún momento las tasas de interés se rezagaron un poco, el mercado se alebrestó (como dicen los mejicanos), las especulaciones volvieron a hacerse presentes y el Central, asustado por su intervención tardía, decidió contratar un préstamo en el FLAR por $1.000 millones para fortalecer sus reservas. Yo no favorecí la decisión. Creía que el frío no estaba en las cobijas, pero también comprendí que no querían asustar con la vaina vacía.

A Oliver lo sucedió Rodrigo Cubero, hijo en más de un sentido del Fondo Monetario Internacional. Venía dispuesto a liberar el mercado cambiario, uno de los pocos vestigios de liberalismo económico que aún quedan en esa institución, tomada en los últimos años por intervencionistas. Ante sus declaraciones iniciales a la prensa, los agentes económicos, bancarios y financieros decidieron probarlo y le menearon el mercado cambiario. Yo intervine públicamente una vez más a favor del Banco Central pues estaba persuadido de que el remesón era especulativo y, por tanto, temporal. Y no me equivoqué. Poco tiempo después, las cotizaciones volvieron a su nivel normal (si es que algo se puede considerar “normal” en economía).

Rodrigo mantuvo la misma política cambiaria de su antecesor: libre oferta y demanda para determinar las cotizaciones de corto plazo, intervención ocasional para contrarrestar oscilaciones violentas o contrarias a la tendencia de largo plazo, centralizar las operaciones del sector público no bancario en el BCCR y emprender programas de fortalecimiento de reservas que incrementaba la demanda de divisas.

¿Será el fin de la historia?

Epílogo: el régimen cambiario escogido por la Junta Directiva no le permite al Banco Central intervenir directamente en el mercado cambiario fijando el tipo de cambio, pero se reservó el derecho de intervenir indirectamente para influir en las cotizaciones. Estuvo -y está- dispuesto a usar todos sus instrumentos para acomodar las cotizaciones a lo que considere “apropiado”, sin definir ese término. Interviene e intervendrá ajustando tasas de interés para alentar o desalentar entradas o salidas de capital que puedan alterar las cotizaciones, aumentar o disminuir el crédito a los sectores público (letras del tesoro) o privado (encajes) para influir en la demanda agregada y, así, en el tipo de cambio; autorizar compras especiales de reservas, como se hizo dos veces en el pasado reciente, pagar anticipadamente el préstamo del FLAR para incrementar a corto plazo su propia demanda de divisas; recomendar incrementos de deuda pública externa ($4.500 millones de eurobonos) para acomodar pagos a vencimientos de obligaciones en moneda extranjera; y otras acciones en su arsenal.

También han surgido nuevas críticas a la política cambiaria y al régimen cambiario por la apreciación del colón, medida por la paridad del poder de compra. Se afirma el colón se ha apreciado alrededor de un 20% en los últimos diez años y eso –afirman- les resta competitividad a las exportaciones y a los bienes y servicios producidos localmente, comparados con los provenientes del exterior. La crítica ha calado hondo. Algunos han puesto el tipo de cambio en el banquillo; otros pensamos que el enjuiciamiento debería ser a los factores que inciden en la oferta y demanda de divisas, como el endeudamiento externo para financiar el déficit fiscal. Y aunque no visualizamos ninguna modificación al régimen cambiarios a corto plazo para volver a un sistema de bandas o minidevaluaciones, sí creemos que el BCCR seguirá utilizando sus instrumentos para influir en el mercado de divisas. En una reciente visita el Fondo Monetario Internacional recomendó incrementar la flexibilidad cambiaria.

Mientras no exista voluntad política para arreglar definitivamente el faltante de las finanzas públicas; mientras se prefiera acudir al endeudamiento externo para financiar el déficit fiscal en vez de privatizar suficientes instituciones y activos para amortizar la deuda pública y hacer una reforma estructural y del Estado, presenciaremos algún grado de dominancia fiscal en detrimento del Banco Central. No en vano las pérdidas del Banco Central pasaron de 0,3% del PIB en 2019 a 0,4% del PIB, estimado para el 2020 y 2021

Quizás, lo más preocupante es un transitorio que la Asamblea Legislativa introdujo en la ley que aprobó la última (¿última?) emisión de eurobonos en virtud del cual se obliga al BCCR a usar “todos los instrumentos a su alcance para evitar distorsiones al tipo de cambio”. ¿Quién introduce las distorsiones, el Gobierno o el Banco Central? Es, en mi opinión, un retroceso legislativo en el proceso de liberalización cambiaria que quedó, como dirían en el campo, a medio palo. Y esto no va a cambiar.

Albert Camus diría que nuestro régimen cambiario está “a media distancia entre la opacidad de la tierra y el resplandor del Sol”.