La lesividad de la CCSS

El Censor Regulatorio

Mucho se ha dicho y escrito sobre el proceso de lesividad que la CCSS se comprometió a interponer contra el numeral 1.1 titulado “Anualidades” y el párrafo del numeral 2.1, titulado “Incentivos, complementos, sobresueldos y pluses” del “Acta de Acuerdos celebrada entre la Caja Costarricense de Seguro Social y representantes sindicales para la implementación de la ley 9635” firmada a las 20 horas del 20 de febrero de 2019 (en adelante “Acta de Acuerdos”). Lamentablemente, en la mayoría de las ocasiones, las pasiones han primado sobre las razones y, en consecuencia, más que información de valor, lo que se ha generado es confusión. Así, por ejemplo, he leído en otro medio de comunicación que “Macaya, con su firma, no creó derechos (a pluses de pago porcentual) porque la ilegalidad no es fuente de derechos”. Sin embargo, a renglón seguido se dice: “Al no haber creado ningún derecho específico – porque la ley está sobre lo que Macaya dispuso -, cuando la CCSS plantee el proceso se expone a que el juez rechace el caso, pues en juicio de lesividad se debate la legalidad o no de un derecho”. ¡La contradicción no podría ser más palpable! Si el juicio de lesividad es para determinar la legalidad o no de un derecho: ¿cómo es qué un juez podría rechazar el caso? ¿si la ilegalidad no es fuente de derechos, entonces para qué existe el juicio de lesividad? Por ello, en aras de un debate público de altura, viene a bien intentar aclarar conceptos técnicos.

¿Qué es un proceso de lesividad?

A partir del principio constitucional de seguridad jurídica se deriva el principio de intangibilidad de los actos propios. Si los ciudadanos deben saber a qué atenerse en sus relaciones con la Administración Pública, estos también deben poder confiar en que los actos administrativos que les han declarado algún derecho o situación de ventaja permanezcan reconocidos como tales. Los actos administrativos ostentan presunción de validez, lo que significa que, una vez dictados, no pueden desaplicarse sin seguir los procedimientos que el ordenamiento jurídico establece; es decir que, no puede hoy la CCSS reconocer los pluses de pago porcentual y mañana simplemente desdecirse.

Pues bien, es allí donde encuentra su función el proceso de lesividad. Cuando una Administración Pública ha dictado un acto administrativo declaratorio de derechos que luego, por una nueva interpretación suya o de un tercero (por ejemplo, un dictamen de la Procuraduría General de la República), se considera ilegal, se abren dos vías para dejarlo sin efecto.

La primera atiende a lo que se conoce como nulidad evidente y manifiesta, sea aquella que resulta de la mera confrontación del acto administrativo con el ordenamiento jurídico vigente; es aquella que cualquier persona medianamente razonable concluiría que es ilegal. En estos casos, la vía que debe utilizar la Administración Pública que dictó el acto es un procedimiento administrativo ordinario, con pleno respeto al derecho de defensa del administrado beneficiado, y lo que finalmente se resuelva, debe someterse a conocimiento de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, para que alguno de estos órganos determine si en su criterio se trata de una nulidad evidente y manifiesta o no.

En el segundo supuesto, estamos en presencia de una posible nulidad, pero que no es evidente y manifiesta, pues existe duda de su legalidad o no, así como también de la gravedad del vicio. En suma, se trata de aquellos casos en donde el vicio del acto no es flagrante, pues requiere de prueba y análisis jurídico profundo. Es en estos supuestos donde el proceso de lesividad tiene su función, pues la Administración emisora del acto debe declararlo lesivo al interés público y luego, requerir en la vía judicial la declaratoria de su nulidad, para lo cual el tribunal competente debe respetarles a los sujetos beneficiados su derecho de defensa y, por tanto, hacerlos parte del proceso.

Nótese que, en ambos casos, el fin es el mismo: determinar si el acto administrativo es ilegal o no, así como también la gravedad del vicio o vicios que lo afectan. Por ello, resulta incorrecto señalar que un acto ilegal no genera derechos cuando, precisamente, el objeto de un proceso de lesividad como el que la CCSS ha decidido interponer, es justamente determinar si el acto es ilegal o no. Distinto es que, una vez anulado el acto, los efectos jurídicos que este hubiera podido generar mientras estuvo vigente deban eliminarse, pero ello, como se ve, es hasta que, siguiendo los procedimientos establecidos, se ha determinado su nulidad, no antes, pues el acto administrativo ostenta presunción de legitimidad, lo que significa que, sin importar cuan viciado pueda estar, debe aplicarse hasta tanto no sea anulado.

En el caso concreto, tal parece que la nulidad es evidente y manifiesta, de suerte que la CCSS debió haber seguido el camino del procedimiento administrativo ordinario, de suyo más sencillo, menos costoso y mucho más célere. Con todo, al haberse decantado por el proceso de lesividad, nos corresponde ahora a nosotros, los que consideramos el “Acta de Acuerdos” ilegal, oponernos a la misma con los instrumentos procesales que el ordenamiento jurídico nos confiere y, si la justicia existe y el derecho se respeta, lograr que a los sindicatos ladinos e irresponsables les “salga el tiro por la culata.”

¿Qué podemos hacer los verdaderos dueños de la CCSS?

Pues bien, ante un acto administrativo que no ha sido anulado y que, por tanto, debe seguirse aplicando, el ordenamiento jurídico prevé una vía para suspender sus efectos mientras se discute su legalidad o no. Así pues, si se demuestra que, de ejecutarse el “Acta de Acuerdos”, se producirían daños graves, ya sea para la CCSS, sus contribuyentes, la Hacienda Pública, el interés público o de terceros, resulta plenamente válido que cualquier ciudadano, asociación y/o cámara solicite una medida cautelar de suspensión de efectos, habida cuenta que la legitimación para la tutela de los fondos públicos es muy amplia (de todos y de ninguno). Esta medida cautelar podría ser presentada, ya sea dentro del proceso de lesividad que eventualmente interponga la CCSS, o bien, podríamos incluso adelantarnos a ese acontecimiento y ser nosotros, los que pagamos las cuotas obrero patronales con las cuales se financia la CCSS, los que interpongamos un proceso judicial para que se anulen y suspendan tan espurios acuerdos.

Ciertamente, los beneficiados alegarán que sus derechos e intereses legítimos se verán afectados con la suspensión requerida, pero podremos replicar entonces que, como sabiamente lo establece el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, ante el conflicto entre el interés público y el interés de la Administración, prevalecerá el primero, para cuya apreciación, se tendrá en cuenta, en primer lugar los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia.

Podemos defender nuestros intereses como ciudadanos, como contribuyentes y como sociedad. No temamos a ejercer las acciones legales que correspondan a fin de que se haga justicia y se respete el derecho. No permitamos que nuestra sociedad se termine de convertir en lo que Ortega y Gasset algún día retrató como si a nuestra actual Costa Rica se refiriera: "Hoy asistimos al triunfo de una hiperdemocracia en que la masa actúa sin ley, por medio de materiales presiones, imponiendo sus aspiraciones y sus gestos...Ahora, en cambio, cree la masa que tiene derecho a imponer y dar vigor de ley a sus tópicos de café...Lo característico del momento es que el alma vulgar, sabiéndose vulgar, tiene el denuedo de afirmar el derecho de la vulgaridad y lo impone dondequiera."