Especialista principal del Clúster Fiscal y Subnacional del BID

Antes de explicar qué es la frontera tributaria y cómo sus límites nos afectan, recordemos donde estamos. Con la caída en los precios de las materias primas y el contexto internacional endeble, la mayor parte de los países de América Latina (AL) necesita un programa de consolidación fiscal que permita reducir su déficit y disminuir la deuda tratando de minimizar los efectos negativos sobre el crecimiento.
La composición del programa de consolidación fiscal depende de varios factores, incluyendo su capacidad para recaudar más y el nivel y la eficiencia de su gasto público. Vamos a hablar ahora del primero de estos factores: cuánto pueden los países de AL aumentar la recaudación. Esto se logra básicamente a través de la política tributaria (por ejemplo reduciendo exenciones) o mejorando su administración tributaria.
El nivel de recaudación de los países de América Latina difiere notablemente y con ello los recursos disponibles para financiar políticas públicas e incrementar el bienestar de sus habitantes. Sin embargo, dicho nivel dice poco acerca de su capacidad para recaudar: el nivel de recaudación de un país puede ser comparativamente bajo y, sin embargo, su capacidad para aumentar la recaudación ser nula (por ejemplo, porque su PIB es muy bajo).
Para conocer la capacidad tributaria de los países, nuestro estudio permite estimar cuán cerca o lejos un país está del nivel máximo de recaudación que puede obtener. Esto es lo que llamamos, de hecho, frontera tributaria. Para ello se consideran una serie de factores de los cuales dicho nivel máximo depende (entre otros, del PIB per cápita; del nivel de educación de la población, del de corrupción, o de la estructura económica). A su vez, el esfuerzo tributario es el cociente entre la recaudación efectiva y el máximo de recaudación que es posible obtener. El modelo permite también neutralizar el efecto de los recursos naturales (en países como Bolivia o México que disponen de recursos significativos de este sector).
Los países de América Latina están alejados en un 42% de su frontera o máximo nivel de recaudación que pueden alcanzar. Esto contrasta con el esfuerzo tributario de la OECD un 37% mayor que el de América Latina y distante solo en un 21% de su frontera.
Sin embargo, el esfuerzo tributario promedio no muestra la gran heterogeneidad entre los países de la región. Las diferencias en el esfuerzo pueden deberse a elección pública (como tener bajas tasas impositivas o un elevado nivel de exenciones impositivas) o a ineficiencia para recaudar. Es más, un bajo esfuerzo no implica ser ineficiente con el gasto (varios países de Asia se han destacado por su bajo esfuerzo tributario y su relativa eficiencia con el gasto). Asimismo, un alto esfuerzo tributario no necesariamente implica eficiencia (el alto esfuerzo puede deberse a impuestos en cascada o ineficientes). Habrá que analizar cada país en detalle para saber qué factor pesa en mayor medida.
Conocer cuán lejos o cerca un país está de su máximo nivel de recaudación es de suma utilidad. Países que están cerca del máximo nivel posible de recaudación y donde el sistema tributario puede distorsionar los incentivos, un aumento de las tasas impositivas probablemente sería perjudicial para la inversión y la competitividad. En este caso se deben contemplar opciones como la mejora en la administración tributaria, o la disminución de los gastos ineficientes. En la categoría de esfuerzos tributarios altos se incluyen países como Brasil, Bolivia, y Uruguay.