El Cierre de año de las Finanzas Públicas en el 2020
Gerardo Corrales gcorralesbrenes@gmail.com | Martes 05 enero, 2021
Este año 2020 será recordado por diversos motivos. Uno de ellos ha sido el impacto negativo en el balance fiscal del gobierno central dada la gran incertidumbre e implicaciones económicas de las medidas de confinamiento y cierre de actividades comerciales, con repercusiones severas en los ingresos; operaciones de las empresas y finalmente, lamentablemente, en los niveles de empleo de los trabajadores.
Sin embargo, el problema fiscal se venía arrastrando desde antes de la pandemia y es importante, a fin de atacar las causas del mismo, volver a repasar cuáles han sido los responsables del desequilibrio o hueco fiscal.
Con ese propósito, he redactado este artículo para hacer un estimado del cierre del año 2020, pues durante el año ha habido muchas manifestaciones apocalípticas y, además, mucha confusión en las cifras del déficit fiscal, al confundir los conceptos de cifras presupuestadas contra las cifras realmente devengadas o realizadas.
Recuérdese que siempre ha habido una subejecución del presupuesto nacional entre un 15% al 20%, por lo que no es correcto utilizar cifras del déficit presupuestado en comparación con las cifras ejecutadas o realizadas.
Debido a ello, los medios de comunicación hacían referencia a estimados de déficit a fines de año que superaban el 11%; incluso algunos analistas expertos hablaban de 12%.
Siendo esto así, procederé a realizar mi análisis y supuestos para estimar el déficit fiscal durante este 2020.
En primero lugar, tenemos ya once meses acumulados del año con cifras reales, que se puede descargar en el sitio del Ministerio de Hacienda. Con base en ello, elaboré el cuadro # 1, donde se puede observar la evolución de las finanzas públicas en los períodos de once meses acumulados del 2018; 2019 y 2020.
CUADRO #1
Cifras Fiscales Acumuladas de Once Meses, 2018-2020, Relaciones al PIB
| Concepto | Noviembre 2018 | Noviembre 2019 | Noviembre 2020 |
|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 11,90% | 12,79% | 11,80% |
| Ingresos Tributarios | 10,98% | 11,58% | 10,66% |
| Renta sobre ingresos y utilidades | 3,87% | 4,30% | 4,10% |
| IVA | 3,89% | 4,07% | 4,02% |
| Consumo | 0,59% | 0,50% | 0,34% |
| Otros Tributos | 2,64% | 2,70% | 2,20% |
| Otros Ingresos no Tributarios | 0,92% | 1,20% | 1,14% |
| Gastos Totales antes de Intereses | 14,20% | 14,96% | 15,10% |
| Remuneraciones | 5,88% | 5,89% | 6,13% |
| Compras de Bienes y Servicios | 0,50% | 0,51% | 0,56% |
| Transferencias Corrientes | 6,75% | 6,96% | 7,34% |
| Gastos de Capital | 1,07% | 1,54% | 1,06% |
| Intereses | 3,21% | 3,78% | 4,41% |
| Gasto Total | 17,41% | 18,74% | 19,51% |
| Déficit Primario | -2,30% | -2,17% | -3,30% |
| Déficit Financiero | -5,51% | -5,95% | -7,71% |
Fuente: Elaboración propia Gerardo Corrales, Economía Hoy con datos del Ministerio de Hacienda
El déficit financiero acumulado del 2020 alcanza ya el 7.71% del PIB que muestra un incremento explicado por la pandemia en su mayoría, de 1.76% del PIB respecto al año 2019.
Al observar los determinantes de este cambio, se observa como la afectación por el lado de los ingresos se ha reducido a un 0.99% del PIB, cuando inicialmente se estimaban caídas entre 2.5% y 3% del PIB. Si bien la contracción fue en todos los impuestos, es el rubro de otros tributos donde se observa una mayor caída de 0.5% del PIB, siendo el impuesto único a los combustibles el responsable del 62% de ese cambio; el impuesto a las importaciones en un 18% y los derechos por salidas del territorio nacional en un 18%. Todos en una relación directa con el cierre de fronteras y restricciones de movilidad y comercio.
A nivel de los gastos totales, hay un aumento importante de 0.77% del PIB en el 2020 respecto al 2019. El cargo por intereses es el que mayormente explica un 82% de dicha variación, haciendo urgente la sustitución de deuda cara por barata, así como renegociar las condiciones de la deuda interna en dólares que como he explicado en diversas ocasiones es prácticamente el doble del costo de la deuda externa en esa misma moneda.
A nivel de los gastos primarios, se observa un sacrificio significativo de los gastos de capital que caen casi 0.5% del PIB y contradictoriamente, las transferencias corrientes (especialmente para pensiones y el fondo de educación superior) así como las remuneraciones, en términos relativos al PIB, siguen subiendo, 0.38% y 0.27%.
Es llamativo observar que respecto al 2018, la variación de los ingresos acumulados no es tan significativa, apenas una caída del 0.1% del PIB. Pero los gastos suben un significativo 2.1%, siendo los intereses el del mayor brinco, 1.2%, pero las transferencias corrientes 0.6% y las remuneraciones 0.25%.
Del 2018 al 2020, el déficit acumulado en once meses, se vio incrementado de 5.51% del PIB a un 7.71%, de los cuales, un 20% se dio en el 2019, previo al Covid y un 80% se explica por las consecuencias de la pandemia en la menor recaudación tributaria y el incremento de gastos.
En el cuadro # 2, presento un detalle de la evolución del déficit fiscal del 2020 con base mensual. Se observa que el golpe mayor de la pandemia se tuvo entre abril y setiembre, que explican el 66% del déficit acumulado del año. Para los meses de octubre y noviembre, parece que, en paralelo a la flexibilización de la actividad económica, las cifras del déficit se asemejan a las previas al Covid.
CUADRO #2
Evolución Mensual del Déficit Fiscal durante 2020, Relaciones al PIB
| Concepto | Noviembre 2018 | Diciembre 2018 | Noviembre 2019 | Diciembre 2020 |
|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 1,07% | 2,29% | 1,11% | 1,99% |
| Ingresos Tributarios | 0,98% | 2,09% | 1,01% | 1,89% |
| Renta sobre ingresos y utilidades | 0,28% | 0,99% | 0,26% | 0,81% |
| IVA | 0,40% | 0,37% | 0,42% | 0,43% |
| Consumo | 0,07% | 0,05% | 0,05% | 0,04% |
| Otros Tributos | 0,24% | 0,68% | 0,27% | 0,61% |
| Otros Ingresos no Tributarios | 0,08% | 0,20% | 0,10% | 0,10% |
| Gastos Totales antes de Intereses | 1,28% | 2,30% | 1,35% | 2,57% |
| Remuneraciones | 0,51% | 0,97% | 0,51% | 0,96% |
| Compras de Bienes y Servicios | 0,05% | 0,14% | 0,06% | 0,13% |
| Transferencias Corrientes | 0,58% | 0,89% | 0,64% | 1,04% |
| Gastos de Capital | 0,14% | 0,30% | 0,15% | 0,44% |
| Intereses | 0,26% | 0,31% | 0,21% | 0,40% |
| Gasto Total | 1,54% | 2,61% | 1,57% | 2,97% |
| Déficit Primario | -0,21% | -0,01% | -0,24% | -0,59% |
| Déficit Financiero | -,048% | -,0,32% | -0,46% | -,098% |
| Concepto | Enero 2020 | Febrero | Marzo | Abril |
|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 1,30% | 1,07% | 1,55% | 0,88% |
| Ingresos Tributarios | 1,27% | 1,01% | 1,42% | 0,77% |
| Renta sobre ingresos y utilidades | 0,40% | 0,27% | 0,71% | 0,35% |
| IVA | 0,51% | 0,44% | 0,42% | 0,22% |
| Consumo | 0,04% | 0,05% | 0,04% | 0,01% |
| Otros Tributos | 0,32% | 0,25% | 0,25% | 0,19% |
| Otros Ingresos no Tributarios | 0,03% | 0,06% | 0,12% | 0,11% |
| Gastos Totales antes de Intereses | 1,51% | 1,14% | 1,40% | 1,23% |
| Remuneraciones | 0,90% | 0,56% | 0,53% | 0,52% |
| Compras de Bienes y Servicios | 0,01% | 0,02% | 0,05% | 0,05% |
| Transferencias Corrientes | 0,58% | 0,50% | 0,66% | 0,60% |
| Gastos de Capital | 0,02% | 0,05% | 0,16% | 0,06% |
| Intereses | 0,26% | 0,50% | 0,71% | 0,30% |
| Gasto Total | 1,77% | 1,64% | 2,11% | 1,53% |
| Déficit Primario | -0,21% | -0,07% | 0,14% | -0,35% |
| Déficit Financiero | -0,47% | -0,57% | -0,56% | -0,65% |
| Concepto | Mayo | Junio | Julio | Agosto |
|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 0,94% | 0,89% | 0,93% | 0,89% |
| Ingresos Tributarios | 0,61% | 0,77% | 0,84% | 0,85% |
| Renta sobre ingresos y utilidades | 0,26% | 0,37% | 0,31% | 0,26% |
| IVA | 0,21% | 0,25% | 0,35% | 0,37% |
| Consumo | 0,01% | 0,02% | 0,02% | 0,03% |
| Otros Tributos | 0,13% | 0,13% | 0,15% | 0,19% |
| Otros Ingresos no Tributarios | 0,32% | 0,12% | 0,09% | 0,04% |
| Gastos Totales antes de Intereses | 1,48% | 1,45% | 1,40% | 1,33% |
| Remuneraciones | 0,51% | 0,51% | 0,52% | 0,52% |
| Compras de Bienes y Servicios | 0,05% | 0,05% | 0,05% | 0,06% |
| Transferencias Corrientes | 0,80% | 0,79% | 0,74% | 0,70% |
| Gastos de Capital | 0,11% | 0,09% | 0,09% | 0,05% |
| Intereses | 0,21% | 0,35% | 0,29% | 0,64% |
| Gasto Total | 1,69% | 1,80% | 1,69% | 1,97% |
| Déficit Primario | -0,55% | -0,56% | -0,47% | -0,44% |
| Déficit Financiero | -0,75% | -0,91% | -0,76% | -1,08% |
| Concepto | Setiembre | Octubre | Noviembre | Acumulado Nov. |
|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 1,22% | 1,06% | 1,09% | 11,80% |
| Ingresos Tributarios | 1,15% | 1,00% | 0,98% | 10,66% |
| Renta sobre ingresos y utilidades | 0,54% | 0,37% | 0,27% | 4,10% |
| IVA | 0,39% | 0,42% | 0,44% | 4,02% |
| Consumo | 0,03% | 0,04% | 0,04% | 0,34% |
| Otros Tributos | 0,18% | 0,17% | 0,23% | 2,20% |
| Otros Ingresos no Tributarios | 0,07% | 0,06% | 0,11% | 1,14% |
| Gastos Totales antes de Intereses | 1,39% | 1,34% | 1,43% | 15,10% |
| Remuneraciones | 0,52% | 0,51% | 0,52% | 6,13% |
| Compras de Bienes y Servicios | 0,07% | 0,07% | 0,06% | 0,56% |
| Transferencias Corrientes | 0,63% | 0,69% | 0,66% | 7,34% |
| Gastos de Capital | 0,16% | 0,07% | 0,19% | 1,06% |
| Intereses | 0,75% | 0,21% | 0,20% | 4,41% |
| Gasto Total | 2,14% | 1,55% | 1,63% | 19,51% |
| Déficit Primario | -0,17% | -0,29% | -0,35% | -3,30% |
| Déficit Financiero | -0,92% | -0,49% | -0,54% | -7,71% |
| Concepto | Diciembre 20 est. 19 | Acumulado Dic. 20 est.19 | Diciembre 20 est. 18 | Acumulado Dic. 20 est.18 |
|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 1,95% | 13,75% | 2,33% | 14,13% |
| Ingresos Tributarios | 1,83% | 12,49% | 2,07% | 12,73% |
| Renta sobre ingresos y utilidades | 0,82% | 4,92% | 0,95% | 5,05% |
| IVA | 0,46% | 4,47% | 0,41% | 4,43% |
| Consumo | 0,03% | 0,37% | 0,03% | 0,37% |
| Otros Tributos | 0,53% | 2,73% | 0,69% | 2,89% |
| Otros Ingresos no Tributarios | 0,12% | 1,26% | 0,26% | 1,40% |
| Gastos Totales antes de Intereses | 2,72% | 17,82% | 2,57% | 17,67% |
| Remuneraciones | 0,99% | 7,13% | 0,99% | 7,13% |
| Compras de Bienes y Servicios | 0,13% | 0,69% | 0,17% | 0,73% |
| Transferencias Corrientes | 1,08% | 8,42% | 1,01% | 8,36% |
| Gastos de Capital | 0,56% | 1,62% | 0,40% | 1,47% |
| Intereses | 0,36% | 4,78% | 0,23% | 4,64% |
| Gasto Total | 3,09% | 22,60% | 2,81% | 22,32% |
| Déficit Primario | -0,78% | -4,07% | -0,24% | -3,54% |
| Déficit Financiero | -1,14% | -8,85% | -0,47% | -8,18% |
Para proyectar las cifras fiscales del mes de diciembre 2020, utilicé dos supuestos. El primero es estimar que el comportamiento será igual al crecimiento que se tuvo de noviembre a diciembre del 2019, donde el déficit fiscal creció de forma significativa por un aumento más que proporcional que los gastos.
Si ese fuese el caso, se tendría una duplicación del déficit primario y fiscal de noviembre a diciembre del 2020, con lo cual, el déficit primario acumulado se ubicaría en 4.07% y el fiscal acumulado en 8.85%.
Si, por el contrario, se toma el crecimiento de las cifras fiscales entre noviembre y diciembre del 2018, el déficit primario acumulado del 2020 se ubicaría en 3.54% y el fiscal en 8.18%.
Lo importante aquí de señalar, es que, en ambos casos, es de esperar que la cifra proyectada del Ministerio de Hacienda de un déficit fiscal del 9.3% para el 2020 se estaría subejecutando entre 0.45% y 1.12% del PIB.
Finalmente, en el cuadro # 3 muestro la evolución del déficit fiscal, del año 2007 al estimado que hago bajo el peor escenario del 2020.
CUADRO #3
Evolución del Déficit Fiscal, 2007-2020, Relaciones al PIB
| 2020 | 2019 | 2018 | 2017 | 2016 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 13,7% | 14,8% | 14,2% | 14,3% | 14,7% |
| Impuesto a la Renta | 4,9% | 5,1% | 4,9% | 4,7% | 4,5% |
| IVA | 4,5% | 4,5% | 4,3% | 4,4% | 4,5% |
| Aduanas | 0,0% | 1,9% | 2,0% | 2,1% | 2,2% |
| Otros Ingresos Tributarios | 3,1% | 4,1% | 4,0% | 4,2% | 4,3% |
| Otros Ingresos | 1,3% | 1,0% | 1,0% | 1,0% | 1,3% |
| Gastos Totales | 22,6% | 21,7% | 20,0% | 20,4% | 19,9% |
| Gastos Corrientes sin Intereses | 16,2% | 15,5% | 15,1% | 15,3% | 15,3% |
| Remuneraciones | 7,1% | 6,8% | 6,9% | 6,9% | 7,0% |
| Compras B y S | 0,7% | 0,6% | 0,6% | 0,7% | 0,6% |
| Transferencias | 8,4% | 8,0% | 7,6% | 7,8% | 7,6% |
| Intereses | 4,8% | 4,2% | 3,5% | 3,1% | 2,8% |
| Gastos de Capital | 1,6% | 2,0% | 1,4% | 2,0% | 1,8% |
| Concesión Neta de Préstamos | 0,0% | 0,1% | 0,0% | 0,0% | 0,0% |
| Déficit Primario (Ingresos-Gastos sin Intereses) | -4,1% | -2,7% | -2,3% | -3,0% | -2,4% |
| Déficit Fiscal (Ingresos-Gastos Totales) | -8,9% | -6,9% | -5,8% | -6,1% | -5,2% |
| 2015 | 2014 | 2013 | 2012 | 2011 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 14,3% | 14,0% | 14,2% | 14,0% | 14,2% |
| Impuesto a la Renta | 4,3% | 4,0% | 4,1% | 3,8% | 3,9% |
| IVA | 4,6% | 4,7% | 4,7% | 4,8% | 4,8% |
| Aduanas | 2,2% | 2,3% | 2,2% | 2,3% | 2,4% |
| Otros Ingresos Tributarios | 4,4% | 4,3% | 4,4% | 4,3% | 4,3% |
| Otros Ingresos | 1,1% | 1,0% | 1,0% | 1,1% | 1,2% |
| Gastos Totales | 20,0% | 19,6% | 19,6% | 18,3% | 18,1% |
| Gastos Corrientes sin Intereses | 15,4% | 15,3% | 15,4% | 14,9% | 14,6% |
| Remuneraciones | 7,2% | 7,2% | 7,3% | 7,0% | 7,1% |
| Compras B y S | 0,7% | 0,7% | 0,6% | 0,6% | 0,6% |
| Transferencias | 7,5% | 7,4% | 7,5% | 7,2% | 6,9% |
| Intereses | 2,7% | 2,6% | 2,5% | 2,0% | 2,1% |
| Gastos de Capital | 1,8% | 1,7% | 1,6% | 1,4% | 1,4% |
| Concesión Neta de Préstamos | 0,0% | 0,0% | 0,0% | 0,0% | 0,0% |
| Déficit Primario (Ingresos-Gastos sin Intereses) | -2,9% | -3,0% | -2,8% | -2,3% | -1,9% |
| Déficit Fiscal (Ingresos-Gastos Totales) | -5,7% | -5,6% | -5,4% | -4,3% | -4,0% |
| 2010 | 2009 | 2008 | 2007 | |
|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | 14,0% | 13,5% | 15,5% | 15,2% |
| Impuesto a la Renta | 3,8% | 3,9% | 4,3% | 3,8% |
| IVA | 4,7% | 4,7% | 5,8% | 5,8% |
| Aduanas | 2,2% | 2,2% | 3,1% | 3,0% |
| Otros Ingresos Tributarios | 4,2% | 4,3% | 4,9% | 5,1% |
| Otros Ingresos | 1,3% | 0,6% | 0,5% | 0,5% |
| Gastos Totales | 19,0% | 16,8% | 15,3% | 14,7% |
| Gastos Corrientes sin Intereses | 14,7% | 13,0% | 11,0% | 10,4% |
| Remuneraciones | 6,9% | 6,4% | 5,3% | 5,2% |
| Compras B y S | 0,6% | 0,6% | 0,5% | 0,5% |
| Transferencias | 7,2% | 6,0% | 5,2% | 4,7% |
| Intereses | 2,0% | 2,1% | 2,1% | 3,0% |
| Gastos de Capital | 2,3% | 1,7% | 1,7% | 1,3% |
| Concesión Neta de Préstamos | 0,0% | 0,0% | 0,4% | 0,0% |
| Déficit Primario (Ingresos-Gastos sin Intereses) | -3,0% | -1,2% | 2,7% | 3,6% |
| Déficit Fiscal (Ingresos-Gastos Totales) | -5,0% | -3,3% | 0,6% | 0,6% |
| Dif. 2007-2020 | Estructura | Dif. 2020-2019 | Estructura | Dif. 2019-2007 | Estructura | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Ingresos Totales | -1,48% | 16% | -1,0% | 50,3% | -0,5% | 6% |
| Impuesto a la Renta | 1,07% | -11% | -0,2% | 10% | 1,3% | -17% |
| IVA | -1,30% | 14% | 0,0% | 2% | -1,3% | 17% |
| Aduanas | -2,97% | 31% | -1,9% | 92% | -1,1% | 15% |
| Otros Ingresos Tributarios | -1,97% | 21% | -1,0% | 51% | -0,9% | 13% |
| Otros Ingresos | 0,71% | -8% | 0,3% | -12% | 0,5% | -6% |
| Gastos Totales | 7,96% | -84% | 0,9% | -45,4% | 7,0% | -95% |
| Gastos Corrientes sin Intereses | 5,88% | -62% | 0,8% | -38% | 5,1% | -69% |
| Remuneraciones | 1,96% | -21% | 0,3% | -15% | 1,7% | -22% |
| Compras B y S | 0,16% | -2% | 0,0% | -2% | 0,1% | -2% |
| Transferencias | 3,76% | -40% | 0,4% | -21% | 3,3% | -45% |
| Intereses | 1,74% | -18% | 0,6% | -30% | 1,1% | -15% |
| Gastos de Capital | 0,34% | -4% | -0,4% | 18% | 0,7% | -9% |
| Concesión Neta de Préstamos | 0,0% | 0% | -0,1% | 4,4% | 0,1% | -1% |
| Déficit Primario (Ingresos-Gastos sin Intereses) | -7,71% | 82% | -1,4% | 70% | -6,3% | 85% |
| Déficit Fiscal (Ingresos-Gastos Totales) | -9,45% | 100% | -2,0% | 100% | -7,4% | 100% |
Después de alcanzar un superávit primario de 3.6% y un superávit fiscal del 0.6% en el 2007, se observa que ambas cifras desmejoran de manera significativa para ubicarse en un déficit primario de 4.1% y un déficit fiscal de 8.9%. Esta desmejora total de 7.7 puntos en el déficit primario y de 9.5 puntos en el déficit fiscal, se puede dividir en dos tractos: del 2007 al 2019, previo al Covid, la desmejora del déficit primario es de 6.3 puntos y la del déficit fiscal es de 7.5.
Es claro que, para este período, el desbalance fiscal se explica solo por una reducción del 0.5% de los ingresos y mayoritariamente, son los gastos totales del gobierno quienes explican 7 puntos del PIB en aumento. De esta cifra, las transferencias corrientes aumentan 3.34 puntos; las remuneraciones 1.66 puntos y el pago de intereses por mayor endeudamiento 1.14 puntos del PIB.
Por el contrario, por la crisis del Covid, el déficit fiscal sube 2 puntos del PIB, de los cuales 1 punto es por la caída en la recaudación tributaria.
Preocupa que, del lado del gasto corriente, las transferencias y las remuneraciones siguen creciendo en relación al PIB y el ajuste mayor lamentablemente se hace por la vía de los gastos de capital que este año fueron recortados en casi 0.4% del PIB.
De todo este análisis, se puede concluir que si se quiere pasar de un déficit primario de 4.1% en el 2020 a un superávit primario de 1% en el 2023, como lo ha manifestado el Presidente, la recuperación económica promovida por un verdadero plan de reactivación puede contribuir con al menos 1.5%; recortar las transferencias en otro 1.5% del PIB; las remuneraciones en al menos 1% del PIB con la verdadera ley de empleo público y el restante 1% deberá provenir al menos 0.5% de eliminación de exoneraciones de impuestos y 0.5% de nuevos tributos.
Además, para reducir el componente de intereses y contribuir a reducir aún más el déficit fiscal, debe ejecutarse la reingeniería financiera de la deuda interna que algunos hemos estado promoviendo, así como generar ajustes de una sola vez para amortizar la deuda en acciones como la democratización de activos del estado; el reciclaje de activos; la venta de BICSA y la cartera de crédito de CONAPE; así como la subasta del espectro radioeléctrico en exceso en poder del ICE, iniciativas todas que quedaron documentadas en la mesa de diálogo multisectorial convocada por el gobierno.
Valentía y visión estadista es lo que se requiere, pues las recomendaciones técnicas y los números ya están puestos sobre la mesa.
Que Dios ilumine al Ejecutivo y a nuestros legisladores para salir de este desequilibrio fiscal que venimos arrastrando desde el 2007.
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