Desmontando el mito de la autonomía universitaria

El Censor Regulatorio

Está muy bien que las universidades públicas luchen, en buena lid y dentro de lo que permite el ordenamiento jurídico, por una tajada más gruesa del Fondo Especial para la Educación Superior (FEES). Si cada Ministro es el abogado de su cartera ante Hacienda para que se incluyan sus partidas en el Presupuesto Ordinario de la República, pues también es justo que las universidades tengan en su Rector, profesores y estudiantes a sus abogados. Asimismo, llevan razón las universidades en muchos de sus planteamientos, pues ciertamente - como no - hacen un invaluable aporte a la sociedad. Pero utilizar a la autonomía universitaria como argumento jurídico para cuanta lucha se les ocurre, desde no dejar entrar a la policía en su campus hasta pretender eximirse de la aplicación de leyes es simple y sencillamente demagogia.

Ciertamente las universidades son autónomas; quizás las más autónomas de todas las instituciones creadas en Costa Rica. Gozan, por disposición constitucional, de los tres grados de autonomía, una condición que no cumple ninguna otra de las instituciones autónomas. Así, además de la autonomía administrativa que es consustancial a la descentralización, también ostentan la de gobierno y son las únicas con autonomía de organización, de ahí que son sus estatutos orgánicos y no la ley los que determinan su estructura, la forma en que se eligen las autoridades académicas y se nombran a los profesores.

Ahora bien, esa autonomía, por más amplia que sea, no significa que las universidades tengan derecho a un monto específico de contribución por parte del Presupuesto Ordinario de la República, o bien, que no deban cumplir con leyes ni principios presupuestarios de rango constitucional, que es lo que el Poder Ejecutivo les exigió a fin de girarles los ¢70.000 millones de colones.

En efecto, si nos remontamos a las actas de la Asamblea Constituyente encontramos que el Diputado Fernando Baudrit hizo una abundante y sólida defensa de la autonomía universitaria de carácter económico y presentó una moción redactada en los siguientes términos:

“El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Cota Rica, le creará las rentas necesarias y contribuirá a su mantenimiento con una suma no menor del diez por ciento del presupuesto anual de gastos del Ministerio encargado de la Educación Pública, que se le girará en cuotas mensuales”.

Esta moción provocó un amplio debate. El Diputado Baudrit aclaró que el propósito de la moción era que al presupuesto general del Ministerio de Educación se adicionara una suma no menor al diez por ciento. Insistió en que no se estaban restando medios económicos a la educación primaria ni a la secundaria. Por su parte, don Luis Dobles Segreda manifestó su oposición a la moción y despectivamente llamó a la contribución pretendida el diezmo universitario (ver Acta de la sesión 160, tomo III, pp. 388 y siguientes y pp. 313 y siguientes). Argumentó que para la Universidad se pretendía un tratamiento preferencial, poco democrático. Se opuso a que se otorgaran fondos a la Universidad sin antes haber constatado cuáles eran sus necesidades reales. También los representantes Ricardo Esquivel Fernández, Luis Felipe González Flores y Fernando Volio Sancho se manifestaron, en principio, contra la moción.

A ellos se agregó don Juan José Herrero Herrero. Dijo que había tres mociones que dejaban al Congreso la facultad de dotar a la Universidad como era debido y según conviniera a la capacidad del erario, según lo estableciera el Ministerio de Hacienda, y que había una sola moción para que se estableciera el diez por ciento del presupuesto de Educación. Repitió la idea de que, con el aumento que iba a darse a la Universidad, en pocos años habrían quedado cubiertas las necesidades básicas de la educación primaria (ver Acta de la sesión 154, tomo III, pp. 313, 318, 399 y 400).

Luego del intenso debate, finalmente se aprobó el siguiente texto:

“El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, le creará las rentas necesarias y contribuirá a su mantenimiento con una suma no menor del diez por ciento del presupuesto anual de gastos del Ministerio encargado de la Educación Pública, que se le girará en cuotas mensuales. Transitorio: Al porcentaje mínimo a que se refiere el artículo … se llegará así: 6% el año entrante y un uno por ciento anual más en los siguientes de 1951, 1952, 1953 y 1954”.

El paso del tiempo, el crecimiento de la Universidad de Costa Rica y el surgimiento de otras universidades estatales tornaron insuficiente el monto resultante de la aplicación del porcentaje que había sido acordado y estipulado en la norma constitucional.

Fue así como, en 1977, mediante Ley N°6052, se reformó el artículo 85 de la Constitución Política para que dijera lo siguiente:

“El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a las demás instituciones públicas de educación superior. El Estado les creará rentas propias, además de las que ellas mismas originen y contribuirá a su mantenimiento con las sumas que sean necesarias”.

También fue agregado un artículo transitorio con la siguiente redacción:

“Transitorio.-Para los períodos fiscales de 1977 a 1980 inclusive, se asignará a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica y a la Universidad Nacional, dentro del presupuesto general de gastos del Estado, las subvenciones que sean necesarias para complementar sus rentas hasta garantizarles, conforme a la disponibilidad de los recursos que establece la Ley Nº 5909 de fecha 10 de junio de 1976, los montos globales de operación señalados para esos mismos años de conformidad con el documento “Resumen de acuerdos de las Instituciones de Educación Superior y propuesta financiera al Gobierno para el desarrollo de la Educación Superior”, aprobado por la Comisión de Enlace el 6 de setiembre de 1976 con base en el Convenio de Coordinación de la Educación Superior en Costa Rica. En cuanto a los gastos de inversión, el Poder Ejecutivo gestionará de común acuerdo con el Consejo Nacional de Rectores, los préstamos internacionales que sean necesarios, y se hará cargo del financiamiento de los fondos de contrapartida y del servicio de la deuda resultantes, por todo el plazo correspondiente, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos fiscales. La Asamblea Legislativa, a más tardar dentro de los períodos ordinarios de sesiones de 1979 a 1980, establecerá las disposiciones constitucionales necesarias para garantizar la efectividad de la financiación de la educación superior previstas en el artículo 85, para los años posteriores a 1980.”

A partir de esa reforma, el Estado solamente quedó obligado a contribuir a su mantenimiento con las sumas que fuesen necesarias, sin que se estableciera mínimo alguno. Fue la norma transitoria la que aseguró el financiamiento de 1977 a 1980 y la Asamblea Legislativa además quedó obligada a garantizar la efectividad de la financiación para los años posteriores, mediante la reforma constitucional requerida.

En cumplimiento de esa obligación y con el correr del año 1981, se aprobó la Ley N°6580 que es la que se encuentra vigente. Dice esa norma:

“Artículo 85.- El Estado dotará de patrimonio propio a la Universidad de Costa Rica, al Instituto Tecnológico de Costa Rica, a la Universidad Nacional y a la Universidad Estatal a Distancia y les creará rentas propias, independientemente de las originadas en estas instituciones. Además, mantendrá -con las rentas actuales y con otras que sean necesarias- un fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal. El Banco Central de Costa Rica administrará ese fondo y, cada mes, o pondrá en dozavos, a la orden de las citadas instituciones, según la distribución que determine el cuerpo encargado de la coordinación de la educación superior universitaria estatal. Las rentas de ese Fondo Especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan. El cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal preparará un plan nacional para esta educación, tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente. Ese plan deberá concluirse, a más tardar, el 30 de junio de los años divisibles entre cinco y cubrirá el quinquenio inmediato siguiente. En él se incluirán, tanto los egresos de operación como los egresos de inversión que se consideren necesarios para el buen desempeño de las instituciones mencionadas en este artículo. El Poder Ejecutivo incluirá, en el Presupuesto Ordinario de Egresos de la República, la partida correspondiente, señalada en el plan, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda. Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal, será resuelto por la Asamblea Legislativa.

Transitorio. - Durante el quinquenio de 1981-1985, la distribución del Fondo Especial, a que se refiere este artículo, se hará de la siguiente manera: 59% para la Universidad de Costa Rica; 11,5% para el Instituto Tecnológico de Costa Rica, 23,5% para la Universidad Nacional y 6% para la Universidad Estatal a Distancia.”

Pues bien, resulta que ese fondo especial para el financiamiento de la Educación Superior Estatal que debía administrar el Banco Central de Costa Rica nunca fue creado. Es ahí donde surge el FEES, que, sin estar previsto en la Constitución Política, se negocia año con año entre la “Comisión de Enlace” integrada por los cuatro Rectores de las Universidades y por cuatro Ministros del Gobierno.

¿De dónde puede entonces concluirse que las Universidades públicas tienen derecho a recibir del Estado el monto que quieran, o que no tienen que acatar lo que dice la Ley en materia fiscal y presupuestaria respecto de esos fondos que reciben del Presupuesto Ordinario de la República?

Evidentemente, hasta tanto no se mantengan a sí mismas, sino que dependan del aporte de papá Estado, no puede existir la autonomía económica o presupuestaria que tanto ansían e incluso imaginan tener las universidades públicas. Así de fácil, así de simple.