Acceso a la información y debido proceso en materia tributaria

Tensión entre confidencialidad y acceso a la información

A pesar de lo evidente que pueda parecer, valga recalcar que la garantía del debido proceso debe aplicarse de manera general en todas las áreas del derecho, y por supuesto, esto incluye también al ámbito tributario. Sin embargo, genera estupor advertir que la Administración Tributaria en alguna de sus resoluciones, no han tenido reparo en afirmar que cuanto la información es obtenida a través de un convenio de información tributaria (en adelante CDI), esa información debe ser considerada secreta, incluso para las partes sujetas a un procedimiento administrativo, por así disponerlo el artículo 26 del CDI con España, que dispone que la información recibida por un Estado contratante deberá ser mantenida en esas condiciones. De esta manera se genera una tensión innecesaria entre confidencialidad y acceso a la información, priorizando el órgano decisor sobre el primero, en detrimento del debido proceso.

Conclusión que, a nuestra manera de ver, es errónea, pues del contexto de dicha norma, del derecho de la constitución y del propio derecho interno, es fácil inferir que dicha disposición se refiere a la confidencialidad de la información recibida por un Estado contratante, “que debe ser tratada con el mismo nivel de secreto que la información obtenida bajo el Derecho interno de ese Estado”. Esto implica que la información, aunque no es de acceso público, solo puede ser compartida con ciertas personas o autoridades que tienen responsabilidades específicas en la gestión o recaudación de los impuestos mencionados en el Convenio, así como en los procedimientos declarativos o ejecutivos relacionados con dichos impuestos, o en la resolución de los recursos relacionados con los mismos.

El acceso a la información en la jurisprudencia Constitucional y Contencioso Administrativo

El Tribunal Contencioso Administrativo, desde vieja data, no dudó en afirmar que la materia tributaria también está regida por los principios que informan todo procedimiento administrativo, entre ellos el impulso de oficio, búsqueda de la verdad material, defensa y principio de contradictorio, siendo de carácter fundamental el derecho al debido proceso que implica necesariamente el de ser oído (expresar argumentos) y el de ofrecer prueba. Cita esta misma sentencia la resolución de la Sala Constitucional número 247-M-96 de las 9:21 hrs. de 10 de mayo de 1996, en cuyo inciso c) nos permitimos poner el acento: “oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la gestión de que se trate”. (Sentencia: 00053 del 27/05/2009, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII)

La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha abordado diferentes aspectos relacionados con el acceso a la información administrativa, distinguiendo dos tipologías claves: (a) ad extra y (b) ad intra. 1- Acceso ad extra: Se refiere al acceso a la información administrativa que puede ser solicitado por cualquier ciudadano o entidad interesada, sin necesidad de estar involucrada en un procedimiento administrativo en particular. Este derecho, etiquetado como “uti universi”, tiene un alcance general y es fundamental para garantizar la transparencia y la responsabilidad en la administración pública. La referencia al numeral 30 de la Constitución Política establece claramente una base constitucional del derecho de acceso a la información, proyectándose más allá de los procedimientos administrativos particulares. 2- Acceso ad intra: Este se refiere al acceso a la información que se otorga únicamente a las partes involucradas en un procedimiento administrativo específico, denominado “uti singuli”. Este acceso se circunscribe a la necesidad de las partes de conocer, revisar o controvertir documentos o informaciones específicas que forman parte de un expediente administrativo en el que el administrado tienen un interés jurídico directo. A tales efectos, se vincula lo antes indicado a la Ley General de la Administración Pública, citando específicamente los artículos que regulan el acceso al expediente y sus piezas (artículos 272 a 274). Este señalamiento normativo es crucial porque establece el marco legal sobre el cual se gestiona el acceso a la información en sede administrativa. (Resolución n.° 136-2003 del 15 enero del 2003)

Se añade a ese cumulo de garantías, la resolución n.° 8422-2004 del 30 de julio del 2004, en donde haciendo énfasis en el artículo 272 de la Ley General de la Administración Pública, se subraya que dicha norma reconoce un derecho amplio de acceso a expedientes administrativos. No solo las partes directamente involucradas o sus representantes tienen este derecho, sino que se extiende a cualquier abogado. Esta disposición busca garantizar la transparencia y la posibilidad de ejercer una defensa adecuada en procedimientos administrativos.

Sobre el CDI entre el Reino de España y Costa Rica

Mediante Ley número ¬¬¬N 8888 la Asamblea Legislativa aprobó el Convenio entre la República de Costa Rica y el Reino de España para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuestos sobre la renta y sobre el patrimonio. En dicho instrumento, en su artículo 26, se dispuso, en lo concerniente al intercambio de información y en lo que interesa, lo siguiente: ”1. (…) La información recibida por un Estado contratante será mantenida secreta en igual forma que la información obtenida basándose en el Derecho interno de ese Estado y sólo se comunicará a las personas o autoridades (incluidos los tribunales y órganos administrativos) encargadas de la gestión o recaudación de los impuestos comprendidos en el Convenio, de los procedimientos declarativos o ejecutivos relativos a dichos impuestos, o de la resolución de los recursos relativos a los mismos. 2. En ningún caso las disposiciones del apartado 1 podrán interpretarse en el sentido de obligar a un Estado contratante a: a) adoptar medidas administrativas contrarias a su legislación o práctica administrativa, o a las del otro Estado contratante; b) suministrar información que no se pueda obtener en virtud de su propia legislación o en el ejercicio de su práctica administrativa normal o de las del otro Estado contratante;

La Administración Tributaria, con fundamento en dicha transcripción, se afinca en la idea de que la información debe mantenerse secreta, por lo que el contribuyente se encuentra imposibilitado -dice- para accesar la solicitud de requerimiento de información, sin tan siquiera considerar que ya se está en la etapa de la propuesta de regularización.

Acceso a la información en el CNPT y su reglamento

El texto transcrito se distancia sustancialmente con lo que interpreta la Administración Tributaria, pero además violenta lo dispuesto en el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios: “(…) el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

El propio Reglamento de Procedimientos Tributarios, en su artículo 166, es categórico en disponer, en lo que interesa:

“ (…) El expediente administrativo y los expedientes accesorios contendrán todos aquellos elementos probatorios que sustentan la fiscalización realizada por la Administración Tributaria.

El sujeto pasivo tendrá derecho a acceder al expediente y a obtener copias a su costo, personalmente o a través de un tercero debidamente autorizado, una vez celebrada la audiencia final, en la cual se concluye la etapa de investigación y comprobación del proceso.”

Conclusión

El estado de derecho demanda que la administración tributaria actúe ajustada a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, que es precisamente lo que el contribuyente espera de su proceder. Resulta inaceptable que continuemos observando este tipo de excesos en la interpretación administrativa, ignorando el hecho indiscutible de que el contribuyente goza de una serie de garantías para ejercer su defensa, entre las cuales se encuentra el tener acceso a la totalidad de las piezas que integran el expediente administrativo. Generar este tipo de tensiones interpretativas en detrimento de la garantía del debido proceso, sugiere la introducción de mejoras para equilibrar el poder tributario y las garantías procesales.