Observaciones sobre el último texto sustitutivo

El viernes 9 de agosto, el Ministerio de Hacienda remitió a las distintas fracciones de la Asamblea Legislativa, el nuevo texto sustitutivo del Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, conocido como el expediente 20.580.

Este texto obedece a una serie de negociaciones con los señores diputados de los partidos representados en la Asamblea Legislativa y se estima que vendría a rendir aproximadamente el 3,5% del Producto Interno Bruto en un horizonte de los próximos cuatro años.

La situación fiscal es sumamente grave y la credibilidad hacia el gobierno, que ya de por sí venía disminuida, con los ya muy comentados yerros en la presupuestación de 2018 y la decisión de haber realizado pagos de deuda por ¢182 mil millones, sin la autorización de la Asamblea Legislativa, contrario a lo que muchos podrían pensar, vuelve más urgente aprobar el mencionado proyecto de ley, como una forma de recuperar la confianza y emitir señales positivas, que tal vez no del todo resuelvan el faltante de las finanzas públicas, pero que al menos, sea percibido por los mercados financieros locales e internacionales, que con independencia de los colores políticos, el país está consciente de lo complicado de la situación y hay disposición a empezar a tomar medidas en la dirección correcta.

Es en ese sentido, que procedo a realizar un resumen de los temas que requieren, en mi humilde opinión, aún ser afinados en esta última versión del texto, para aprovechar el segundo día de mociones del procedimiento de aprobación legislativa abreviado 208 bis para ojalá lograr ya una votación en primer debate, a la brevedad posible, pues el país no puede seguir en el nivel de incertidumbre, desconfianza y sorpresas en la que nos hemos visto envueltos en las últimas semanas.

El proyecto mantiene la estructura original conformada por cuatro Capítulos, a saber:

1. Título I: Ley del Impuesto al Valor Agregado que consiste en una reforma integral de la Ley del Impuesto sobre las Ventas, No. 6826 del 8 de noviembre de 1982.

Aparte de ampliar la base del impuesto para incorporar todos los servicios y transformar la metodología en una de aplicación sobre el valor agregado de cada contribuyente, entendido como el aporte que este hace al valor de las materias primas adquiridas y que en conjunto, constituyen el precio final al consumidor.

La tarifa del impuesto se mantiene en el 13% y se otorgan dos tarifas reducidas para casos particulares:

a. Una tarifa del 4% para la compra de boletos o pasajes aéreos cuyo origen o destino sea el territorio nacional; servicios de salud privados que si se pagan con medios electrónicos se devuelve el monto cancelado;

b. Una tarifa del 2% para las ventas así como las importaciones de los artículos definidos en la canasta básica, incluyendo la maquinaria, equipo, los servicios e insumos necesarios para su producción. Los medicamentos, sus insumos y la materia prima para su elaboración y comercialización; los servicios de educación privada; las primas de seguros personales y la compra y venta de bienes y servicios que hagan las entidades estatales de educación superior.

c. Una tarifa del 1% para las ventas e importaciones de los bienes agropecuarios incluidos en la canasta básica, incluyendo la maquinaria, equipo e insumos necesarios para su producción; la importación o compra local de materias primas e insumos como trigo; frijol de soya; sorgo; fruta y almendra de palma aceitera; maíz; los productos veterinarios y los insumos agropecuarios y de pesca, exceptuando pesca deportiva.

Se hace una serie de exenciones al pago de este impuesto, entre las que destacan: las exportaciones de bienes y servicios; las operaciones en Régimen de Zona Franca; todos los préstamos y créditos; los arrendamientos financieros y operativos en función financiera; las transferencias realizadas por entidades fiscalizadas por la SUGEF, así como los servicios de captación de depósitos del público, retiros de efectivo; pagos de servicios e impuestos, así como la compra venta de divisas; las comisiones de tarjetas de crédito y débito; las comisiones de las Operadoras de Pensiones; las primas de seguros de sobrevivencia; los arrendamientos de inmuebles destinados exclusivamente a viviendas, siempre y cuando la renta mensual sea igual o inferior a 1,5 salarios base (cerca de ¢1,2 millones ); los arrendamientos usados por las micro y pequeñas empresas inscritas en el MEIC cuyo ingreso no sea mayor a ¢106 millones, cuando el monto de la renta mensual sea inferior a 1,5 salarios base; el suministro de energía eléctrica residencial, siempre que el consumo mensual sea inferior a 280 kwh; la venta de agua residencial, siempre que el consumo mensual sea inferior a 30 metros cúbicos; los aranceles por matrícula y los créditos de cursos brindados por las universidades públicas; las primas de seguros de riesgos del trabajo, agropecuarios y de viviendas de interés social, entre otros.

Si bien en la Ley contra el Fraude Fiscal se incluyó un artículo que permite que el consumidor pueda pagar con el medio de pago de su preferencia, no estableció ninguna sanción o castigo al empresario que se niegue a aceptarlo. En ese sentido, en este proyecto de ley de Fortalecimiento, en el Título I, se considera una infracción administrativa este tipo de actuación y se multará con un monto equivalente a un salario base, cerca de ¢500 mil, cada vez que se repita esta situación.

En mi opinión y referido a este Título del Impuesto al Valor Agregado, para lograr un apoyo importante, deben corregirse algunos detalles que se indican a continuación:

i- En el artículo 8 sobre Exenciones, los siguientes comentarios:

a. En el inciso 3, la redacción debe mejorarse para que solo diga “Todos los préstamos y créditos”. Actualmente le agregaron “cuya base imponible será el valor de los intereses”. Esta frase confunde y no deja claro entonces si los créditos están exentos o no. Lo mejor es eliminarla.

b. En el inciso 5 hay que insistir en que agreguen al final del párrafo: “y los otros servicios financieros definidos en el Plan de Cuentas de la Superintendencia General de Entidades Financieras”.

Hay servicios financieros muy importantes para la actividad productiva y de gran uso que hoy no se están exonerando como las garantías de participación y cumplimiento; medios de pagos a nivel internacional como cartas de crédito; cobranzas de exportación e importación, entre otros.

c. Agregaron un nuevo inciso 6, donde exoneran las comisiones de tarjetas de crédito y débito. Es importante ir formalizando más el sistema financiero pues hay una serie de intermediarios no regulados que hoy brindan el servicio de procesamiento de tarjetas, por lo que sería un incentivo para la formalización y supervisión, agregarle a este párrafo: “que sean facturadas por entidades fiscalizadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras”.

d. En el inciso 7 se exoneran las comisiones de las Operadoras de Pensiones. Para darle mayor formalidad y promover la regulación, agregaría, “supervisadas por la Superintendencia de Pensiones”.

En lo personal estoy preocupado por el impacto negativo que esta reforma fiscal va a tener sobre el ahorro interno, en el tanto que los rendimientos o intereses de los instrumentos de captación van a estar tasados fuertemente en el 15% o si es lucrativo, con el 30%.

Por tanto, insistiría en no seguir castigando más los instrumentos de ahorro. Por eso propongo que si los rendimientos de los fondos de inversión van a estar tasados, para no castigar más a sus depositantes, las comisiones que cobran los gestores de fondos de inversión deberían al igual que las de las Operadoras de Pensiones estar exentas. Por tanto, en este párrafo agregaría: “así como las comisiones de las Sociedades de Fondos de Inversión supervisadas por la Superintendencia General de Valores”

e. En esta versión se vuelve a eliminar el anterior inciso 5 con lo cual, al gravar los servicios del mercado de valores, se genera un retroceso y un encarecimiento de un mercado que ya de por sí está en una condición crítica. Además, la mayoría de las captaciones del gobierno y entidades descentralizadas, así como de los bancos estatales y privados, viene por este canal, con lo que indirectamente al gravarlo con el IVA, se van a encarecer más las tasas de interés tanto de captación para el Gobierno, como las de préstamos para las empresas y familias. En consecuencia, mi sugerencia es mantener el anterior inciso 5) agregando una redacción que incorpore otras formas alternativas de captación que tiene el Gobierno Central así como las captaciones directas del Banco Central, para evitar competencia desleal y arbitraje tributario.

La propuesta de redacción sería: “Los servicios de colocación, intermediación, las transacciones y la gestión de carteras realizadas a través del mercado de valores regulado por la Superintendencia General de Valores o por medio, de Tesoro Directo del Ministerio de Hacienda o de los mecanismos de captación del Banco Central de Costa Rica”

2- En el Título II, se hacen reformas a la Ley No. 7092, Ley del Impuesto sobre la Renta, del 21 de abril de 1988.

Se aclara que serán gravadas solamente las actividades lucrativas que obtengan rentas, ingresos o beneficios de fuente costarricense. Con esto, se aclaran las dudas que había sobre si se estaba aplicando el concepto de Renta Mundial, al gravarse las rentas o ingresos obtenidos en el exterior por los residentes del país, por lo que está redacción confirma que no procede dicho concepto.

De igual forma, se aclara que las rentas, ingresos o beneficios de fuente costarricense que estén sujetos a una retención que sea considerada como impuesto único y definitivo, en adelante el monto retenido se considerará como un pago a cuenta al cálculo del impuesto sobre la renta. Lo anterior, significa que pasamos de un sistema cedular a uno de Renta Global, o sea, se consolidan todas las rentas o ingresos y aparte del monto retenido específico, se gravará la diferencia hasta completar el pago del 30% del impuesto de renta.

Serán también tasados los asalariados con retención en la fuente, solo que ahora se agregan dos escalas nuevas; para los salarios en exceso de ¢2,1 millones y hasta ¢4,2 millones, se aplicará sobre este tracto, un 20%; para los salarios superiores a ¢4,2 millones, se aplicará un impuesto del 25% sobre las sumas incrementales por encima de este monto.

El periodo para el cálculo de este impuesto seguirá siendo un año, pero se pasa a un año calendario, es decir, contado a partir del 1° de enero al 31 de diciembre de cada año.

También se aclara que las diferencias cambiarias originadas en activos o pasivos que resulten entre el monto de realización de la operación y el de percepción del ingreso o pago del pasivo, o el del cierre del periodo fiscal, constituyen una ganancia gravable o una pérdida deducible.

Se reconoce que cuando en un periodo fiscal una empresa obtenga pérdidas, estas se aceptarán como deducibles en los tres periodos siguientes. Hoy en día, este beneficio es solo para las empresas industriales. Para el caso de empresas agrícolas, la deducción se hará en cinco periodos.

Los gastos que se realicen con personas o entidades residentes en paraísos o territorios calificados por la Tributación como jurisdicciones no cooperativas, no serán deducibles, lo cual constituye una novedad y está muy acorde con las recomendaciones internacionales de ir evitando relaciones con países considerados como paraísos fiscales o que se prestan para simular operaciones para evadir el pago de impuestos.

Es importante señalar, pues causó mucha discusión en el medio nacional, la norma denominada de subcapitalización que establecía un límite a la deducción de gastos por intereses de deudas no mayor al 20% de la Utilidad antes de Impuestos, Intereses, Depreciaciones y Amortizaciones (UAIIDA).

En esta última versión, este artículo fue corregido de forma significativa y ahora se denomina Limitación a la Deducción de Intereses y lo interesante es que se excluyen como deudas a imponerles tope a la deducción de intereses, aquellas que se obtengan con entidades financieras locales sujetas a la vigilancia e inspección de la Superintendencia General de Entidades Financieras así como las que se origen con bancos extranjeros de primer orden reconocidos por el Banco Central de Costa Rica.

Con esta aclaración, las deudas que estarían sujetas al límite del 20% de la UAIIDA, serían las menos frecuentes con entes no regulados o informales o con proveedores que generen intereses, por lo que ya esta restricción no afectaría prácticamente al sector productivo.

Por otro lado, las rentas de capital (básicamente los intereses de ahorros o depósitos) así como las ganancias de capital (la diferencia entre el precio de venta de un activo y su valor contable o historia) ambas ahora estarán tasadas al 15%. Esto significa un aumento importante para las rentas provenientes de intereses, pues hoy tienen un impuesto único y definitivo del 8% y si además, la persona física o jurídica realiza actividades lucrativas, ya este impuesto no es único y definitivo, sino que deberá ese pago del 15% considerarse como un crédito a cuenta y con la declaración de renta pagar otro 15% sobre esas sumas, para completar la tasa impositiva del 30% del impuesto de la renta.

En el caso del Banco Popular y las cooperativas de ahorro y crédito, sus títulos valores se equiparan al resto de títulos y serán tasados también al 15%.

Los excedentes pagados a sus asociados por las cooperativas o las asociaciones solidaristas ahora pagarán una tarifa del 10%.

Destacan el Transitorio VI y el XXIII, donde se declara una Amnistía Tributaria tanto para los bancos del Sistema Bancario Nacional como para el resto de contribuyentes, que consiste que en un periodo máximo de tres meses después de publicada la Ley, para aquellos que tengan litigios con el Estado, podrán llegar a un arreglo en donde se perdona el pago de principal e intereses, y se da un descuento en las multas del 80% si paga en el primer mes, 70% y 60%, si paga en los meses segundo y tercero respectivamente.

En mi opinión, en este Título II, aún faltaría hacer algunos ajustes para tener un texto mucho más aceptado para ser votado, entre ellos:

El concepto de bancos extranjeros de primer orden según el Banco Central es hoy muy estricto, pues es para realizar las inversiones en el exterior de las reservas monetarias internacionales de dicha entidad y no con propósitos fiscales.

En consecuencia, muchos bancos internacionales que hoy operan en el país, apoyando al sector productivo, quedarían fuera de esta definición, afectando la deducibilidad de intereses de dichas deudas.

Por tal razón, mi sugerencia es ampliar el concepto de banco extranjero e incluir aquellos domiciliados en países no considerados por la Administración Tributaria como países no cooperantes.

Además para evitar que exista un arbitraje tributario, hay que dar el beneficio de deudas reconocidas también a las captaciones que realizan los distintos emisores por medio de colocaciones en el mercado de valores aprobadas por la Superintendencia General de Valores.

De nuevo se vuelven a excluir del impuesto de renta las utilidades o excedentes de las cooperativas. Si se quiere beneficiar a las más pequeñas y desprotegidas, lo mejor es poner una exención según un límite máximo de utilidades, pero después de ahí es justo y equitativo, que las cooperativas grandes y de mucha utilidad, sean tratadas por igual que el resto de contribuyentes.

En cuanto a la Amnistía Tributaria detallada en los Transitorios VI y XXIII del proyecto de ley, para evitar que estos recursos no recurrentes no se malgasten en financiar aumentos de gasto corriente, establecería una redacción en el texto que limite el uso de estos fondos para compensar el impacto del impuesto de canasta básica sobre los deciles más pobres de la población; para financiar obra pública o bien para reducir el déficit fiscal actual.

3- En el Título III, sobre modificación a la Ley de Salarios de la Administración Pública, se hace un primer esfuerzo de contener el gasto público bajando los porcentajes que se pagan por dedicación exclusiva y prohibición a montos más razonables entre un 30% y 10% según se trate de licenciados o bachilleres, cuando hoy se pagan sumas entre un 65% y 20%.

En cuanto al Auxilio de Cesantía, se establece que no podrá superar los ocho años y en el caso de convenciones colectivas vigentes podrán superar este tope pero nunca ser mayores a 12 años.

En lo referente a remuneraciones de ciertos funcionarios de alto rango, entre ellos, el presidente de la República, jerarcas, ministerios, entidades en régimen de competencia, se ponen montos máximos de remuneración.

Las anualidades se calcularán como un monto nominal fijo y se tomará como referencia el 1,94% del salario base para profesionales y 2,54% para no profesionales.

Se aclara también que a partir de la vigencia de esta ley, los jerarcas de las entidades públicas, estarán en la obligación de denunciar las convenciones colectivas a su vencimiento.

La creación de incentivos o compensaciones o pluses salariales a futuro, solo podrá realizarse a través de ley.

Mis observaciones o ajustes a este Título, se resumen a continuación:

i- Me parece excelente en el artículo 39 que el auxilio de cesantía se limite a los ocho años para equipararlo con la empresa privada. Sin embargo, agregaría: “esta condición no puede ser afectada por nuevas convenciones colectivas sino por aprobación legislativa”.

ii- Aunque sé que fue una negociación política, me parece injusto que para obtener una anualidad la calificación que se establece en el artículo 45 de Evaluación de Desempeño sea a partir de bueno, cuando en empresa privada, las evaluaciones son de muy bueno o excelente. Esto promueve la mediocridad y el compadrazgo laboral.

iii- En el Artículo 48 para darle mayor formalidad a la evaluación de ejecutoria de los funcionarios públicos y para evitar sesgos, agregaría al final. “Las calificaciones otorgadas por las jefaturas a sus funcionarios, serán auditables según una muestra representativa, para garantizar objetividad y transparencia en las mediciones de ejecutoria”.

iv- En el artículo 55 sobre la Reserva de Ley en la creación de incentivos y compensaciones salariales, a la frase: La creación de incentivos o compensaciones o pluses salariales sólo podrá realizarse a través de ley, agregaría: con una votación de mayoría calificada. Con esto se es más estricto y no se está sujeto a vaivenes o influencias de determinados sesgos políticos según las circunstancias.

v- Por más que lo busqué, no encontré un artículo que diga: En adelante, las nuevas contrataciones en las entidades cubiertas en el artículo 26 de esta ley, entrarán todas bajo el esquema de salario total único.

vi- No encontré en ninguna parte de este Título III, la medida anunciada por la Ministra que en adelante, el ajuste salarial semestral será un monto nominal fijo, calculado como el aumento del costo de la vida al salario más bajo de la escala salarial pública. Salvo que haya una justificación legal o haya sido una omisión mía, este artículo debe incorporarse.

4-  Finalmente, el Título IV sobre la Responsabilidad Fiscal de la República o conocida como la regla fiscal, establece una serie de límites de gestión de las finanzas públicas, básicamente referido al crecimiento del gasto corriente y lo relaciona con el nivel de deuda del gobierno central como porcentaje del Producto Interno Bruto y el crecimiento de éste último como promedio de los últimos cuatro años.

Los rangos de limitación son los siguientes:

i- Cuando la deuda del Gobierno Central no supere el 30% del PIB, el gasto corriente no sobrepasará el promedio del crecimiento del PIB nominal

ii- Cuando la deuda esté entre un 30% y 45%, el crecimiento anual del gasto corriente no superará el 85% del crecimiento del PIB

iii- Cuando la deuda esté entre un 45% y 60%, el crecimiento no superará el 75% del crecimiento del PIB

iv- Si la deuda es igual al 60% o más, el crecimiento del gasto corriente no sobrepasará el 65% del crecimiento del PIB.

Destaca que cuando se llegue al cuarto escenario, se podrán tomar medidas extraordinarias como no ajustar las pensiones más que por el costo de la vida; no realizar incrementos por costo de vida en el salario base ni en los incentivos o pluses salariales y el gobierno no podrá tomar créditos, salvo que sean para amortizar deuda pública o financiar inversión.

Si la deuda del Gobierno Central supera el 50% del PIB, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar a los destinos específicos legales, según su capacidad y disponibilidad de recursos en su flujo de caja.

El incumplimiento de la Regla Fiscal será considerado como falta grave contra la Hacienda Pública y podrá ser sancionado de acuerdo con el Código Penal en el artículo respectivo a esta falta.

Finalmente se hacen una serie de derogaciones de destinos específicos que están ligados al impuesto de renta, ventas o al presupuesto nacional, como FODESAF, universidades, Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, Migración, Guardacostas, etc.

En este Título IV, la única observación es por qué se eliminaron los artículos 15 y 16 que obligaban a que nuevos proyectos de ley deben ser presentados con contenido económico o que limita la promulgación de nuevas exoneraciones, sino se presentan ingresos incrementales o recorte de gastos que compensen el efecto económico de la exoneración.

Esta semana que inicia es clave para la negociación política y aprobación de un proyecto tan relevante. Espero en Dios que así sea, pues de lo contrario, nos llevó la trampa.