Malos resultados, la propuesta del ministro y la confianza

Los resultados fiscales de 2019 fueron muy desalentadores tal como lo analicé la semana pasada en mi columna “Un resultado insuficiente y peligroso”.

No solo porque se llegó al déficit financiero mayor desde la gran crisis fiscal de inicios de los ochenta, sino también porque ese déficit y el primario (que no incluye intereses) fueron mayores en 0,7 puntos porcentuales (p.p.) del PIB a los que habían estimado las autoridades y, además, porque en casi una tercera parte se deben al crecimiento respecto a 2018 del gasto corriente sin intereses, que no incluye ni infraestructura, ni capitalizaciones.

Su inmediato resultado fue que la agencia calificadora Moody´s disminuyó en un grado la calificación de la deuda pública de Costa Rica, pasándola a B2 estable. Ya habíamos bajado en la calificación a finales de 2018.

Esos resultados son doblemente preocupantes. Por una parte, por sí mismos porque agravan el mal estado de las finanzas públicas.

Por otra parte, por su efecto negativo sobre la confianza y las expectativas económicas de inversionistas y consumidores nacionales y extranjeros, que se tornan aún más negativas. Este perverso resultado se agravó con la pérdida de calificación con la que Moody´s respondió. Si no se reversa esta tendencia al deterior de la situación podríamos perder las ventajas de la aprobación en 2018 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, y caer en un círculo vicioso de malos resultados fiscales, desconfianza, caída en el crecimiento y el empleo, y nuevo deterioro de la hacienda pública.

Ante ese grande e inminente peligro el Sr Ministro de Hacienda, acompañado de otros integrantes del equipo económico de la Administración Alvarado, se presentó a la Asamblea Legislativa el pasado 10 y planteó medidas para impedir que continúe el acelerado deterioro de las finanzas y el insostenible crecimiento de la deuda pública que los resultados de 2019 proyectan.

LAS MEDIDAS PROPUESTAS

Primero Amortizaciones extraordinarias a la deuda

El Ministro Chaves anunció acciones para hacer pagos extraordinarios y adelantados a la deuda pública, e impedir que siga su acelerado crecimiento.

La deuda del gobierno central a finales de 2019 fue de 58,5% del PIB. El Ministro presentó una estimación pasiva, sea sin medidas adicionales, que llevaría esa deuda a 62,6% del PIB para fines de este año (el Programa Macroeconómico del BCCR la estimó en 61%). Con las amortizaciones extraordinarias y las demás medidas propuestas, el objetivo es que sea menor en 4,4 p.p. del PIB, para que no pase de 58,2% en 2020. Con esas acciones, se daría ya este año una disminución de la deuda de 0,3 p.p. del PIB respecto a 2019. Para 2021 se daría otra disminución respecto a 2020 de 0,3 p.p. del PIB y en los años sucesivos se acelera esa disminución de la deuda del gobierno respecto al PIB con relación al año precedente.

Las amortizaciones extraordinarias se harían con el producto de la venta de BICSA y de FANAL (o su concesión) y con el uso de los superávits acumulados de Instituciones Autónomas. De esta segunda fuente, que ya se ha usado en el pasado, se originaría la mayor parte de los recursos destinados a disminuir la deuda.

Mi primera reacción al plan presentado por el Ministro de Hacienda don Rodrigo Chaves fue de admiración: un gobierno PAC se atreve a presentar la propuesta de vender algo del Estado, aunque sea FANAL y BICSA. Es un grande y positivo cambio. Ni el Presidente Pacheco, ni el Presidente Arias, ni la Presidenta Chinchilla, ni el Presidente Solís ni hasta ahora el Presidente Alvarado lo hicieron.

La venta de activos del estado debería tener como objetivo restructurar actividades y políticas públicas para tener mayor eficiencia en sus tareas, y no simplemente atender temas presupuestarios. Pero la situación fiscal apremia, los pobres resultados del año pasado la tornan muy seria, y es preciso bajar el crecimiento de la deuda pública y generar expectativas positivas en los actores económicos. En estas condiciones y condicionado a que los recursos generados sean exclusivamente para amortización adicional de la deuda pública en dólares, bienvenida esa iniciativa que debe ser pronto aprobada, pues no dudo que tendrá en las expectativas de los agentes económicos resultados mucho mayores a su impacto directo en el tamaño de la deuda. Y además ese impacto se empezaría a producir desde su aprobación, a pesar de su ejecución demandará tiempo para hacerla transparente y eficientemente.

Sería mejor incluir en esa venta al Banco de Costa Rica (BCR) y al Instituto Nacional de Seguros (INS) para tener un efecto directo mayor en el tamaño de la deuda. Las ganancias de esas entidades hoy en parte se capitalizan y en parte se destinan a diversos fondos y a incentivos a sus trabajadores. Los recursos de una venta de estos dos entes deberían destinarse en buena parte a constituir un fondo cuyos intereses sean exclusivamente ingreso adicional para los regímenes de Invalidez, Vejez y Muerte y de Enfermedad y Maternidad de la CCSS, que deben ser fortalecidos para enfrentar el envejecimiento creciente de nuestra población. De esta manera ello se lograría sin recurrir a nuevas cargas sobre las planillas para no desalentar el empleo. El resto de los recursos sería un aporte mucho más significativo para reducir adicionalmente la deuda pública. Ciertamente esa venta debe ser condicionada: la del BCR a un ente bancario con reconocida eficiencia en banca comercial y vocación de crecimiento y competencia, para que promueva una reducción del alto costo de nuestra intermediación bancaria, y el INS a una empresa de seguros que también -por su experiencia- venga a fortalecer la que competencia en ese sector.

Segundo Tecnificar el cobro de los impuestos

El gobierno propone un mecanismo tecnológico para combatir la evasión y mejorar la administración tributaria. Se trata de contar con mecanismos informáticos y computacionales para comparar toda la información respecto a ingresos y gastos de personas físicas y jurídicas de la cual el gobierno ahora dispone y así detectar la evasión tributaria. Sin duda es un objetivo muy importante y el Ministro señala resultados muy exitosos de experiencias en varios países con esa metodología. Considera que con estas medidas se podría aumentar la recaudación tributaria con respecto a las estimaciones de los resultados de los nuevos tributos, en 0,41 p.p. del PIB en este año, y en 0,58 en cada uno de los dos siguientes.

No dudo de las capacidades profesionales y la experiencia del Sr. Ministro pero es preciso conocer mejor las experiencias de otras naciones para poder evaluar la rapidez con la que se da el fruto de este tipo de reforma en los procedimientos tributarios. Los incrementos de recaudación estimados en la presentación del Sr Ministro son altos, en especial considerando el bajo crecimiento que está experimentando la economía, y el impacto recesivo de la entrada en operación este año de aumentos tributarios fruto de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Además, hay entes financieros internacionales que son más cautos con este tipo de estimaciones. Por ello se precisa conocer de las medidas más específicas y no solo de metas generales. En todo caso esta medida atiende un viejo clamor de amplios sectores sociales que merece respuesta y es potencialmente muy beneficiosa.

El Sr Ministro de Hacienda planteó la eliminación del secreto bancario como parte de las medidas para mejor cobrar los impuestos. Considero un error estratégico esa posición. De lo que conozco en los países financieramente desarrollados y con economías que estimulan la inversión y el crecimiento, no se trata de una posición de extremos: ni secreto cerrado, ni apertura total. En nuestro medio Tributación tiene acceso a los datos con orden judicial ¿Será necesario introducir alguna flexibilidad? Si lo es debe ser la mínima indispensable y con garantías adecuadas de que no sea para el público sino solo para el uso tributario.

Tercero Reducción de gastos

El Ministro plantea reducciones significativas en el gasto total. Lo interesante sería poder analizar el gasto corriente sin intereses que no incluye erogaciones de capital que merecen una consideración aparte. Pero la presentación de Hacienda no nos ofrece el primer concepto. Por eso me referiré por separado a gasto total sin intereses y al pago de intereses.

Para considerar la magnitud de los cambios en los gastos del gobierno central se debe tomar en cuenta que los gastos de intereses crecerían 0,5 p.p. del PIB en 2020, lo cual torna más severa la disminución propuesta. En los años siguientes ya no habría crecimiento del gasto en intereses por la disminución en la magnitud de la deuda y por la menor tasa de interés que estima Hacienda.

De 2018 a 2019 el gasto total sin intereses subió 1,04 p.p. del PIB. El Ministro Chaves señaló que con las acciones propuestas ese gasto total sin intereses bajaría en 2020 en 1,57 p.p. del PIB para situarse en 15,97 y en 2021 solo subiría 0,08 p.p. del PIB. Esto a pesar de que manifiesta la necesidad de aumentar la inversión en infraestructura. Ello significa que la disminución del gasto corriente sin intereses debe ser mayor a esos ya muy significativos 1,57 p.p. del PIB.

El gasto corriente sin intereses más bien tuvo un crecimiento mayor al estimado por Hacienda en 2019, ¿cómo se logrará ahora esa disminución?

Por esa interrogante, considero que respecto a gastos lo más importante es que el gobierno de detalles de cómo va a bajar el gasto corriente sin intereses en 2020 y 2021, que es lo que puede presupuestar y ejecutar el actual gobierno. ¿En qué rubros específicos se dará la disminución y mediante qué mecanismos se llevará a cabo? Se debería presentar una modificación presupuestaria para disminuir esos gastos en 2020 y dar confianza a nacionales y extranjeros de que se cumplirá. Recuerdo que un decreto de reducción del presupuesto fue el primero que emitimos al asumir el gobierno en 1998.

El Ministro de Hacienda considera que la colocación de bonos en el mercado internacional y el endeudamiento con instituciones financieras internacionales disminuirían la tasa de interés que enfrenta el gobierno al sustituir deuda más cara. Esta es la otra medida requerida para reducir los déficits y acelerar la reducción de la deuda externa respecto al PIB.

Esta reducción de los intereses junto con la reducción en otros gastos corrientes, con el aumento del ingreso por la tecnificación de su cobro y con las amortizaciones adelantadas a la deuda pública son las medidas que hacen posible que la relación de la deuda al PIB no llegue este año al 60%, más bien disminuya y siga cayendo en los años sucesivos.

En el análisis de los efectos de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y en el Programa macroeconómico 2019-2020 y en su revisión, las autoridades habían estimado que el máximo de la relación deuda pública a PIB se alcanzaría en 2023 y empezaría a disminuir el año siguiente. En el Programa Macroeconómico 2020-2021 el BCCR y Hacienda adelantaron a 2022 el punto de inflexión y el máximo de esa relación deuda-PIB. De esa proyección parte el Ministro de Hacienda y con las nuevas medidas pretende, como he señalado, que ahora el máximo de la deuda respecto al PIB se adelante 3 años más y sea el nivel al que se llegó el año pasado, y que ya este año empiece a disminuir.

Lo anterior es una gran justificación para autorizar los nuevos endeudamientos con bonos en el extranjero y con las instituciones financieras internacionales. Atrasar esa aprobación sería actuar contra los intereses del país de tener deuda externa más barata, y con ello disminuir su crecimiento. Pero no debe ser esta la única medida que se tome, pues bien podría servir solo para que la aplicación de la regla fiscal en condiciones más laxas permita mayor crecimiento del gasto en 2021 y en adelante.

RESULTADOS FISCALES Y REACTIVACIÓN

Pero, la más importante acción frente al deterioro no esperado que sufrieron las finanzas públicas en 2019 es minimizar su efecto negativo sobre las expectativas de los agentes económicos y así evitar sus perniciosos efectos sobre la incipiente y tímida reactivación de la economía que se viene produciendo desde la segunda mitad del año pasado.

Por ello para demostrar el compromiso de los poderes públicos con la mejora más acelerada de la hacienda pública, considero que la aprobación para la venta de instituciones públicas y para la emisión de los eurobonos y el endeudamiento con las entidades financieras internacionales debería darse muy pronto. Pero de previo el gobierno debe suministrar información más precisa de los mecanismos, rubros y oportunidad con la que se reducirá el gasto corriente sin intereses y de los cálculos para determinar el incremento de ingresos tributarios por el uso de recursos tecnológicos. Las emisiones de eurobonos deben permitir mejorar el perfil y el costo de la deuda, y las amortizaciones adicionales que planea el Sr Ministro. Además, las emisiones de eurobonos de 2021 en adelante deberían quedar condicionadas a que se vayan produciendo los mejores resultados que con este conjunto de medidas el gobierno espera obtener.

De esa manera inversionistas, ahorrantes y consumidores podrían tener mayor seguridad en la aplicación estricta de las medidas que ahora propone la administración, lo cual es indispensable para recuperar la confianza y sostener la incipiente recuperación.

Además, considero esencial que el gobierno sea consciente de la difícil hora que los resultados de 2019 han producido. Ello demanda priorizar esfuerzos para fortalecer el crecimiento económico. Las nuevas medidas para el cobro de impuestos han llenado de cargas y costos tributarios a todos los empresarios, con efectos aún más negativos en los pequeños. Estas medidas, que no niego son requeridas para enfrentar el desbarajuste fiscal creado durante las últimas administraciones, obligan al gobierno a priorizar sus esfuerzos en la construcción de infraestructura, en la aprobación de políticas públicas para alentar la inversión de las empresas y bajar los costos de formalizarse y en la eliminación de trámites, costos e inconvenientes que afectan a los productores. Se requiere una estricta priorización de todos los entes administrativos, y evitar introducir temas que agraven la incertidumbre y por ello la desconfianza.

Frente a los malos resultados y a la degradación de la deuda pública no bastan buenas intenciones ni propuestas generales. Urge que el Ejecutivo concrete las medidas propuestas, urge que la Asamblea Legislativa conteste con celeridad a esas concreciones y urge que se ejecuten. Debemos evitar una nueva oleada de desconfianza.