Debate laboral: Convenciones Colectivas Públicas y sus límites

Debemos saber que los constituyentes del 49 o sea los que dejaron plasmado en la carta magna, el modelo de estado, de lo que iba a ser Costa Rica, en los próximos decenios, dejaron estipulado dentro de la misma (art. 62), la convención colectiva, como medio de negociación colectiva (la cual ha mantenido la paz, durante el siglo pasado y el presente), sin discriminar o dejar de lado al sector público.

Lo que estipula el artículo 191 constitucional, que también quedó zanjado en este mismo instrumento jurídico supremo, es un “enano de otro cuento” (como dice un distinguido amigo mío), a pesar que muchos han querido estirarlo, para eliminar la posibilidad de negociación colectiva en el sector público y esto es así, porque en el Estado, si bien hay estatuto público y legislación conexa, lo cierto es que en las relaciones privadas, también, existe convenio colectivo, reglamento interno, contrato individual, código de trabajo y eso no excluye a las convenciones colectivas, sino que esto implica que cada una se rija por la normativa particular, sin que se pueda interpretar que existe exclusión del derecho constitucional a la convención colectiva, como parte de una negociación.

Por otro lado, hay que tomar en cuenta que el país, es miembro de la OIT y por ende suscriptor del convenio fundamental no. 98, el cual refiere el compromiso del estado costarricense del respeto a la negociación colectiva, estimulando -desde la fecha de su emisión en 1949 y la ratificación nacional en 1960- y fomentando “entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.

Si bien el convenio en sus artículos 5 y 6 no trata (lo que no significa que excluya) al sector público (específicamente lo concerniente a fuerzas armadas y a la policía), ello se deja claramente establecido: “no podrá considerarse que menoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes”, asi como de sus derechos y estatutos. Aquí resulta fundamental, traer a colación el principio de progresividad, dentro de un contexto equilibrado y razonablemente justificado (voto no. 11.088-2013) desarrollado por la Sala 1V y que no se diga que es solo para el sector privado, sino para ambos sectores, como bien, se ha emitido, más bien para la materia pública, dentro de un contexto de inclusión, como parte de los derechos humanos.

Ahora bien, sí existe en cuanto a principios, distinción entre los sectores público y privado, para el primero rige el de legalidad y para el segundo el de la autonomía de voluntad inter partes, así la diferencia entre relaciones de empleo público y las privadas, regidas por el Código de Trabajo. Sin embargo, hay que recordar, que como el código en mención data de 1943, vino a regular relaciones públicas, que con el tiempo, han pasado a estar dentro de regulaciones propias del derecho público, lo que no significa que actualmente, existan dentro del mismo, algunas disposiciones para lo público (ver entre varios los artículos 572, 682, 696, 711, etc.) y que en caso de conflictos entre leyes de trabajo con cualquier otra, predominarán las primeras (arts.14-17).

Precisamente con la entrada en vigencia de la ley no. 9343, conocida como Reforma Procesal Laboral (RPL), se vino a variar la Ley General de la Administración Pública, posibilitando de manera expresa (art.112), a los trabajadores del sector público, a negociar convenciones colectivas, exceptuados los que hagan gestión pública, es decir, personas como MINISTROS, DIPUTADOS, AUDITORES, MAGISTRADOS, etc; pero una secretaria, un chofer, un profesional y otros, a como esta hoy en día la legislación, sí se les posibilita este derecho, bajo la sombrilla de la carta magna, como se ha referido.

Esto recientemente ha sido reiterado, por la Sala Constitucional en su voto no. 8396 del año 2020, al razonar que “debe reiterarse que no existe una prohibición absoluta de celebrar convenciones colectivas en el sector público o que estas resultan per se inconstitucionales, pues, como ya se indicó, existe un grupo de empleados del sector público que pueden válidamente celebrar convenciones colectivas de acuerdo con la Constitución”, es decir, como se dijo, los que no hacen “gestión pública” -sea que no dirigen la política estatal, sino que son “simples” trabajadores servidores dirigidos, que contribuyen a la continuidad del servicio del estado, consecuencia de haber dejado desde hace ya casi 80 años, el “Spoil System” o botín del clientelísmo político- les es permitido vía constitución y ley.

Lo anterior y bajo el principio de legalidad, eso no significa que exista el mismo grado de discrecionalidad para que el sector público negocie igual que el privado, pues con la RPL, se vino a poner limites a la negociación colectiva de este sector, en cuanto a no poder dentro de una convención colectiva, negociar salarios, o negociar materia disciplinaria, todo dentro de un contexto de proporcionalidad y racionalidad, es decir, hay que estarse al principio de legalidad. Así en votos constitucionales nos. 6728-2006, 024199-20, 00321-2020 y 12747-2019, se ha considerado inconstitucional negociar por ejemplo y respectivamente, centros de recreo, licencias pagadas de cumpleaños, pagos de cesantías más allá de la ley o con independencia de la causa de terminación (tomado del libro: Guía de negociación de cláusulas convencionales, en el sector público. Conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional Costarricense), todo dentro de los limites constitucionales y legales, al tratarse de fondos público, es decir, de todos nosotros.

A nivel personal -con mis más de 30 años de andar por los lares del derecho laboral y de la seguridad social, tanto de lo público como privado- considero que no es posible mediante una ley ordinaria, aconsejar/asesorar, vedar el derecho aquí comentado, para el sector público, sin exponerse a incurrir, en una infracción a las leyes de trabajo, de cara al artículo 396, parrafo último y las consecuencias internacionales que acarrearía, ejemplo, de este tipo de falencias o retrocesos, ya los vivimos, en el pasado; precisamente en la decada del 90, de allí la promulgación precisamente de la ley no. 7360, para enmedar el error. Si se quiere dejar sin efecto la negociación en el sector público, mediante convenciones colectivas, debe entonces cambiarse la Constitución Política, pero para ello, se requiere la convocatoria de una constituyente, como lo ha plasmado la Sala Constitucional, en tratándose de normas originarias (voto no. 3302-2014).

En conclusión, las convenciones colectivas, dentro del sector público, están resguardadas, tanto a nivel constitucional, a nivel de convenios internacionales, como a nivel legal interno, junto con la jurisprudencia constitucional; es decir, no son prohibidas, pero si encuentran su límite, dentro de la misma ley y los principios constitucionales, que al efecto se han desarrollado, a raíz de los “abusos” que se han cometido históricamente y que tal vez, en su momento encontraron razón de ser, pero que hoy, muchos de ellos no encuentran justificación alguna, dentro de la actual situación que atraviesa el país.

Dr. Eric Briones Briones

Doctor y Profesor en Derecho Laboral