Análisis del Impuesto a las transacciones financieras

Los elementos esenciales de los tributos, concepto genérico dentro del cual se incluyen propiamente los impuestos, son: el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base imponible y la tarifa.

Sujeto activo. El Fisco costarricense sería el sujeto activo de este impuesto; es decir, la persona que tiene derecho a recibir la prestación dineraria que deriva de la aplicación del tributo.

Pensando en la legitimidad de esa pretensión, más allá de la potestad tributaria en sí misma, la creación del impuesto, que supondrá el derecho a percibirlo, se ha justificado en la evidente necesidad de atraer recursos frescos a las maltrechas arcas del Estado.

Ahora bien, las finanzas del Estado están en muy malas condiciones, por muchas razones; pero fundamentalmente por problemas de cantidad y calidad del gasto público. Pero en el documento presentado por el Ministerio de Hacienda para el FMI, luego de enunciar que el “… objetivo General…” de este tributo es “…consolidar las finanzas públicas hacia una senda sostenible…”, se empieza diciendo que “… La reforma fiscal establecida por la Ley 9635… ya habría permitido… un mayor control de los gastos por parte del gobierno…”; afirmando que las finanzas del gobierno mostraron una mejora palpable durante los primeros meses del 2020.

Todas las opiniones que he escuchado y leído en relación con esta propuesta coinciden en que existe un grave desbalance entre el componente de ingreso respecto del gasto. Y realmente preocupa que los propios enunciados de la propuesta hagan creer que el problema del gasto venía resolviéndose y que la pandemia es la que ha dado al traste con ese “logro”.

Sujeto pasivo. En cuanto al sujeto pasivo, todas las personas, físicas o jurídicas, que intervengan en transacciones financieras, serán los que sufrirán la consecuencia económica del tributo. Es decir, de soportar la erogación tributaria que se crea.

Sin perjuicio de lo que explicaremos al referirnos a las transacciones que constituyen el hecho generador del tributo, la propuesta señala que el sujeto sobre quien recaerá el impuesto es el “originador de la transacción”. Por ejemplo: (i) Quien emite el cheque. (ii) El titular de la cuenta origen en los servicios Sinpe Pagos Inmediatos (TFT), Transferencia Interbancaria de Fondos (TFI), Crédito Directo (CCD) y los servicios homólogos intrabancarios. (iii) El que ordena el traslado de fondos en los servicios Sinpe Débitos Inmediatos (DTR) y CCD, así como los servicios homólogos intrabancarios. Sin embargo, en transacciones de cambio de moneda (Monex), el impuesto aplica a ambas partes del intercambio.

La reflexión, por una parte, estriba en que claramente estamos frente a una medida tributaria recesiva, en el sentido de, como mínimo, golpea a todos por igual; aunque un análisis más profundo demuestra que, en términos relativos, su impacto se sufre en mayor medida, en función de la condición económica de la persona y la importancia relativa de los montos que esa persona mueve respecto de sus ingresos para vivir.

Adicionalmente, en un ambiente de incertidumbre que nunca ha sido vivido en la historia reciente, este tipo de medidas generan en esos sujetos pasivos un gran desincentivo a realizar actividades económicas, así como mucha desconfianza en la verdadera ponderación del costo-beneficio de la medida. Puede tener efectos en el consumo, en la trazabilidad de las operaciones económicas, en las inversiones y el ahorro.

Dada la naturaleza del tributo, deberá aparecer en la ecuación lo que se denomina un “responsable”, en condición de agente de retención o percepción del impuesto. Una vez más, las entidades financieras se verán en la obligación de asumir los costos, operativos, financieros, riesgos, etc., de recaudar y enterar tributos al Fisco.

No es necesariamente cierta la afirmación de que el “… impuesto sobre las transacciones de pagos electrónicos y cheques…”, y aunque sea de carácter extraordinario y temporal, tendrá “…un bajo costo administrativo sin tener un efecto contractivo en la actividad de la economía.”

La complejidad operativa para los actores del sector financiero se refleja en algunos detalles sobre la forma de aplicar el tributo. Por ejemplo, en las transacciones de reporto (MIL del Sinpe, MEDI y REPO de la BNV), estaría gravado quien envía fondos: El prestatario en la primera parte. El deudor en la segunda parte, sobre principal e intereses.

También se señalan algunos ajustes a la actividad Sinpe: • Liquidación de Servicios Externos (LSE): Se considera únicamente la liquidación de “Traspaso entre Operadores” (TEO), para evitar la doble imputación en la actividad de cajeros automáticos, y las liquidaciones de pagos con tarjetas de las marcas Visa y Mastercard. • Liquidación de Impuestos (ILI): Corresponde únicamente al monto liquidado hacia el BCCR, asociada a las especies fiscales. • Liquidación de Mercados (LIM): Se restringe a “Subasta y Ventanilla”, excluyendo las negociaciones en la BNV que serían gravadas en esa fuente.

El hecho generador, que en lo académico es el acontecimiento fáctico o jurídico que da nacimiento al impuesto, en este caso es la realización de cualquier transacción financiera. Obviamente no hemos visto la redacción que se propondrá; pero los documentos conocidos señalan que el tributo nacerá, empezando por retiros de las cuentas bancarias (cheques y cajeros automáticos), pasando por transferencias electrónicas y hasta pagos de cuotas de préstamos. Más concretamente, en los documentos se enuncian varias transacciones como generadoras del impuesto.

Valga aclarar, además, que en la documentación que conocemos le llaman a éstas “base imponible”, lo cual es incorrecto. La base imponible es el monto bruto de cada transacción, sobre la que se cobrará el impuesto

La lista menciona: Operaciones bursátiles de la Bolsa Nacional de Valores (BNV). Operaciones con cheques liquidados fuera de Sinpe. Operaciones cambiarias en “ventanilla”. Operaciones en cajeros automáticos. Transacciones con tarjetas de pago (crédito y débito). Transferencias de fondos, incluyendo las liquidadas en Sinpe y las intrabancarias.

Tarifa. En cuanto a la tarifa, los documentos presentados al FMI señalan que “…debido a que su base imponible es grande…, el “impuesto requiere tasas impositivas bajas.” A lo cual, junto con su carácter temporal, atribuye un vaticinio de baja desbancarización. Francamente hemos encontrado información distinta en relación con las distintas tarifas anunciadas y sus respectivos plazos de vigencia. Entendemos, en principio, que la tarifa arrancará en un 0.3%, para llegar al final al 1%. No obstante, nos parece que existen referencias distintas a lo largo de los documentos, por lo que no tenemos claro que si son dos años al 0.3%, luego un año al 0,2% y un año final al 1%; o si será del 0.3% durante dos años y del 0.1% durante un año.

La base imponible, que es el rubro cuantificable sobre el que se aplica la tarifa, será el monto bruto de cada una de las transacciones gravadas. En muchos casos, dependiendo de cómo se redacten las normas, podríamos ver duplicado el pago sobre un mismo rubro, en la medida que se grave a ambas partes en la transacción.

Volviendo al punto de la complejidad que esto puede representar para los actores del mercado financiero en general, encontramos en la propuesta que en virtud de la naturaleza de ciertas operaciones bursátiles (Mercado Integrado de Liquidez (MIL), el Mercado de Dinero (MEDI) y la Recompra (REPO), existe la posibilidad de que en algunos casos la base de imposición no sea transaccional; sino que en algunas se grava sobre saldos.

Recaudación. Según el documento presentado al FMI, la recaudación que conservadoramente espera el Fisco por este impuesto sería equivalente a un 1% del PIB; aunque se afirma que, “… de acuerdo con las estimaciones planteadas…” por el BCCR, “… es de esperar que por cada 0,1% de impuesto sobre los pagos electrónicos y cheques la recaudación sea de 1,25% del PIB.” Asumimos que esas cifras se desprenden del análisis del volumen de todas las transacciones financieras.

En otro orden de cosas, las experiencias latinoamericanas realmente no orientan mucho. Por una parte, si bien en muchos países se ha establecido, en muchos de esos casos ha sido eliminado; ya sea por haber sido transitorio ab initio; pero también por causar efectos negativos o adversos; y hasta por ser considerado inconstitucional (caso de El Salvador)

Lamentablemente, debemos aceptar que, dentro de las circunstancias actuales, ésta podría ser una de las medidas que termine aprobándose en la Asamblea, por su aparente simpleza y bajo costo recaudatorio (para el Fisco), versus la amplitud del espectro sobre el que aplica, y su supuesto potencial recaudatorio. Lo anterior, a pesar de que afecta más negativamente a las personas de menores recursos; a pesar de que implica trasladar costos y riesgos a agentes económicos sensibles y a un mercado de por sí saturado de complejidades; a pesar de que genere riesgo de desbancarización y desincentivo al consumo, al ahorro y a la inversión.

Rafael González

Socio de impuestos y Legal

Grant Thornton

rafael.gonzalez@cr.gt.com