Ennio Rodríguez

Ennio Rodríguez

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Martes 15 Agosto, 2017

Si de construir se trata

Si revisamos las obras nacionales de infraestructura de importancia de este siglo, debemos incluir el aeropuerto Juan Santamaría, el aeropuerto Daniel Oduber, el puerto de Caldera, la ruta 27, la carretera Cañas-Liberia y más, recientemente, el puerto de Moín. Muchas otras naufragan en un mar de incompetencia. Si de la experiencia quisiésemos aprender, la generalización posible sería que funcionan las asociaciones público-privadas y las unidades ejecutoras fuertes bajo el mando de un ministro de estado.

En junio de 2015, nos opusimos fuertemente a la contratación de UNOPS, por cuanto esta unidad fue desarrollada y ha sido usada, principalmente, para emprender proyectos en estados fallidos, es decir, prácticamente sin institucionalidad. En esos casos, los procedimientos de Naciones Unidas llenan el vacío institucional. El nuestro no es un caso de estado fallido, sino uno de una institucionalidad disfuncional, en muchos casos, de exceso de instituciones y competencias dispersas. Sumar la institucionalidad de Naciones Unidas, no permite compensar ni saltarse la disfuncionalidad local, sino que podría resultar en su aumento. Además, agrega un costoso intermediario a las obras. Los resultados están a la vista.

El Estado costarricense se caracteriza por competencias dispersas en instituciones y ministerios, donde los mandos medios reinan en un mundo de incentivos que premian la inacción y aumentan el riesgo para quienes decidan aprobar las solicitudes. A su vez, estos mandos medios responden a jerarcas distintos, cuyas prioridades no coinciden, necesariamente, con proyectos que involucran transversalmente varias entidades. Así, se entiende que, en las asociaciones público-privadas, donde el socio privado sabe que, para asegurar la rentabilidad estimada, debe lograr que los cronogramas se ejecuten en tiempo y costo. Por su parte, las unidades ejecutoras fuertes, con sus flujogramas bien establecidos, atacan los cuellos de botella apenas estos se manifiestan y, de ser necesario, involucran al ministro o la Casa Presidencial. Así, a pesar de la disfuncionalidad institucional, las obras pueden caminar bajo estas dos modalidades.

En las obras públicas, la disfuncionalidad parece alimentar el retraso una vez que estas reciben su orden de inicio, no solo se presentan las descoordinaciones mencionadas, sino que la economía política parece mostrar que hay incentivos para la inacción de los actores involucrados, ya sea porque se precipitan dichas órdenes, o porque hay incentivos en los retrasos en general. Pero hay un sector que todos los años logra construir. Se trata de un sector que usualmente recibe mala prensa, a pesar de que los casos de atraso o corrupción son bien pocos en comparación con el número de casos exitosos. En el sector vivienda se construyen más de 10.000 soluciones por año y, anteriormente, también bonos comunales (antes de ser desvirtuados) y proyectos de vivienda completos (antes de ser prácticamente detenidos). El punto es que la presencia de actores privados (constructores y asociaciones de interesados) y entidades autorizadas, cuyos márgenes (controlados) dependen de cumplir con plazos y presupuestos, y la presencia de controles de parte del sistema, los cuales se podría argumentar que son excesivos, pero, aun así, se logra construir. En las obras públicas, en contraste, los controles son escasos, la concentración de responsabilidades en pocos funcionarios podría ser excesiva, la tercerización de funciones alarmante y los resultados, catastróficos.

En conclusión, si de desarrollar proyectos de inversión se trata, la experiencia parece mostrar que se necesita un actor clave cuya evaluación dependa de plazos y presupuestos, ya sea el sector privado, o fuertes y bien ubicadas unidades ejecutoras. Por lo tanto, sí es posible construir. Por su parte, también es cierto que los procedimientos del MOPT y sus entes desconcentrados deben ser revisados cuanto antes, para asegurar un adecuado control de las obras, disminuir la tercerización de funciones, asegurar el control de precondiciones antes de las órdenes de inicio, y cumplir con cronogramas y presupuestos. Es decir, se puede construir en las condiciones actuales, y reformas relativamente menores, en procedimientos y responsabilidades, podrían asegurar mayores casos de éxito. Las reformas de fondo no son tan urgentes, si de construir se trata.